I OSK 2318/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 235/13 w sprawie ze skargi L. G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 235/13 oddalił skargę L. G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz art. 108 § 1 k.p.a, zwolnił L. G. ze służby w Policji z dniem 15 października 2012 r., nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że L. G. pełnił służbę na stanowisku kontrolera [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Pismem z dnia 9 października 2012 r. Prokuratura Apelacyjna w [...] poinformowała [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wszczęciu śledztwa w sprawie przyjmowania korzyści majątkowych przez funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. W toku tego postępowania w dniu 9 października 2012 r. prokurator postawił L. G. zarzut popełnienia 8 przestępstw przewidzianych w art. 228 § 3 i k.k., polegających na tym, że w okresie od września 2011 r. do stycznia 2012 r. działając wspólnie i w porozumieniu z innym funkcjonariuszem, w związku z pełnieniem funkcji publicznej, przyjął od nieustalonej osoby korzyści majątkowe w zamian za odstąpienie od czynności służbowych. Następnie prokurator zastosował wobec L. G. środki zapobiegawcze w postaci: 1) zakazu opuszczania kraju połączonego z zatrzymaniem paszportu, 2) poręczenia majątkowego oraz 3) zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza Policji. Po uzyskaniu powyższego zawiadomienia [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia L. G. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 5 ustawy o Policji. Realizując obowiązek wynikający z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, Komendant wystąpił do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa [...] z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia ze służby L. G. z uwagi na ważny interes służby. W odpowiedzi Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów województwa [...] przedstawił opinię, w której Zarząd uznał, że charakter czynów zarzucanych policjantowi jest bardzo poważny oraz wpływa negatywnie na wizerunek policjantów i całej formacji, lecz na obecnym etapie nie czuje się upoważniony do dokonywania oceny tych czynów. Zdaniem [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] niemożliwe jest kontynuowanie przez L. G. służby bez uszczerbku dla ważnych interesów Policji, rozumianych również jako dobre imię i wiarygodność tej formacji. Funkcjonariusz przestał legitymować się przymiotem nieskazitelnego charakteru. Utracił zatem atrybuty konieczne do pozostawania w szeregach Policji. Policjant chcąc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe, musi pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem. Samo przedstawienie zarzutów popełnienia przestępstw ściganych z urzędu sprawia, że traci on autorytet oraz wiarygodność, które są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w organach ścigania. Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu odwołania L. G. rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu stwierdził, że podstawę materialnoprawną zwolnienia policjanta ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich policjantów, którzy w ocenie przełożonych z przyczyn pozamerytorycznych nie powinni pełnić dalej służby w Policji. Przesłanka "ważnego interesu służby" winna być przy tym w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. W sprawie bezspornym jest, że zarzucane L. G. przestępstwa pozostają w związku ze służbą pełnioną w Policji. Pozostawanie pod zarzutem przyjęcia korzyści majątkowej w związku z wykonywanymi czynnościami służbowymi nie licuje z godnością, honorem i dobrym imieniem służby. Sam fakt podejrzenia naruszenia obowiązującego porządku prawnego, bez względu na to jaki charakter ma to naruszenie, może być uznany za sprzeniewierzenie się obowiązkom policjanta. Niemożliwa jest zatem realizacja zadań służbowych przez policjanta, który utracił przymiot nieposzlakowanej opinii. Zadania realizowane przez Policję wymagają, aby służbę w Policji pełniły wyłącznie osoby o nieposzlakowanej opinii, bezwzględnie przestrzegające prawa i zasad współżycia społecznego. Podejrzenie policjanta o zachowania zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". W interesie społecznym, tożsamym z interesem służby jest to, aby zadania stawiane przed Policją były realizowane wyłącznie przez osoby pozostające poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem. Organ podkreślił ponadto, że L. G. jest jednym z trzynastu policjantów Wydziału [...] KWP w [...], którym postawiono zarzuty popełnienia przestępstw z art. 228 § 1 i 3 k.k. Śledztwo w tej sprawie jest obecnie prowadzone w Wydziale do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Apelacyjnej w [...], a zatem przez wyspecjalizowaną komórkę prokuratury wysokiego szczebla, z czego wnosić należy, że sprawa ma szczególnie duży ciężar gatunkowy. Z materiałów uzyskanych z Prokuratury wynika, że proceder przyjmowania przez policjantów korzyści majątkowych miał nagminny charakter. Postępowanie jest prowadzone na podstawie materiałów z czynności operacyjnych zgromadzonych i przekazanych prokuraturze przez Biuro Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji. Podejrzenie L. G. o popełnienie przestępstw przyjęcia korzyści majątkowych nie wynika zatem z gołosłownych oskarżeń osoby postronnej, która mogłaby kierować się chęcią odwetu lub osiągnięcia innej korzyści, lecz z materiałów zdobytych przez komórkę Policji powołaną do przeciwdziałania przestępczości w Policji. Trudno oczekiwać od organów Policji, aby prowadziły aktywną walkę z korupcją w tej formacji, a z drugiej zaś strony nie dążyły do szybkiego usunięcia ze służby funkcjonariuszy podejrzewanych o ten proceder. Podkreślenia wymaga także negatywny wydźwięk dotyczący zachowania L. G. w różnego rodzaju środkach masowego przekazu, (np. na stronach internetowych: polskieradio.pl, tvn24.pl, [...].naszemiasto.pl, mm[...].pl czy moto.wp.pl.). W tej sytuacji pozostawienie policjanta w służbie w Policji jest niemożliwe, gdyż mogłoby pozbawić tę formację wiarygodności w oczach opinii publicznej oraz wpłynąć demoralizująco na innych policjantów. W ocenie Komendanta Głównego Policji organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia L. G. ze służby w Policji, zapewniając stronie czynny udział w postępowaniu oraz należycie informując ją o wszelkich istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Ponadto w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, W obszernym uzasadnieniu rozkazu personalnego nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w [...] przedstawił też motywy, jakimi kierował się, podejmując swą decyzję oraz wskazał fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł. Dlatego zarzuty procesowe odwołującego, w tym dotyczące naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., uznać należy za bezzasadne. Zdaniem Komendanta Głównego Policji nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było niezbędne z uwagi na ważny interes społeczny przejawiający się w konieczności natychmiastowego zwolnienia policjanta, który służby z przyczyn pozamerytorycznych nie może pełnić. Decyzję Komendanta Głównego Policji L. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i rozkazu organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucił naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie. Ponadto zarzucił naruszenie 1) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 11 k.p.a. poprzez niedokładne rozpatrzenie materiału dowodowego, niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy; 2) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pomimo wystąpienia podstaw do uchylenia rozkazu personalnego organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), skargę L. G. oddalił. W pisemnych motywach wyroku Sąd stwierdził, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Decyzja w tym zakresie ma charakter fakultatywny i podejmuje się ją w ramach uznania administracyjnego. Podlega ona kontroli sądowej, lecz zakres tej kontroli jest ograniczony i sprowadza się jedynie do oceny zgodności tego rozstrzygnięcia z prawem a nie jego celowości. Ustawodawca odwołując się do określenia "ważny interes służby", umożliwił organowi odpowiednią analizę każdego zdarzenia i suwerenną ocenę celowości dalszego pozostawienia funkcjonariusza w służbie. W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia mu kontynuowanie służby. W praktyce w omawianym trybie dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, a nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżącemu zarzucono popełnienie pięciu (powinno być 8) przestępstw przewidzianych w art. 228 § 1 i 3 k.k. Istotne znaczenie ma też fakt, że śledztwo jest prowadzone nie na podstawie pomówień osób trzecich, lecz w wyniku działań operacyjnych wewnętrznych organów kontrolnych oraz to, że wydźwięk zdarzenia oraz towarzyszący mu przekaz medialny jest duży i zdecydowanie negatywny. To z kolei powoduje, że odbiór społeczny musi być negatywny i to nie tylko co do lokalnych funkcjonariuszy, lecz co do całej formacji. Ponadto niebagatelnego znaczenia nabiera fakt, że Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów w opinii z dnia 11 października 2012 r., chociaż nie podjął się oceny popełnienia zarzucanych skarżącemu działań, to jednak stwierdził, iż "charakter czynów zarzuconych funkcjonariuszowi przez prokuraturę jest bardzo poważny i wpływa negatywnie na wizerunek policjantów i całej naszej formacji". Istotne są również trudności natury organizacyjnej (ewentualność zawieszenia w czynnościach służbowych i wynikające z tego negatywne konsekwencje z punktu widzenia społecznego), jak również i to, że pojęcie "ważnego interesu służby" należy łączyć z treścią art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten stawia warunek, aby służbę w Policji pełniły tylko osoby o nieposzlakowanej opinii. Wprowadzenie takiego wymogu jest uzasadnione specyfiką pracy w organach ścigania, a także celami, jakie formacja ta ma realizować. Policja winna gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Z tego też powodu osoby egzekwujące prawo same muszą przestrzegać porządku prawnego i zasad współżycia społecznego oraz cieszyć się powszechnym, społecznym autorytetem i dotrzymywać roty złożonego ślubowania. Muszą więc znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami o naruszania prawa. Nie można również zapominać i o tym, że sytuacja skarżącego wpływa demoralizująco na innych funkcjonariuszy. Policjant, wobec którego toczy się postępowanie karne, traci przymiot "nieskazitelności charakteru", a zatem pozostawienie go w służbie narusza ważny interes Policji. W konsekwencji tego rodzaju postawa skarżącego nie może nie zostać niezauważona w aspekcie interesu służby, który winien determinować podejmowaną decyzję zwolnieniową, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Reasumując Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym zaistniałym w rozpoznawanej sprawie podjętą decyzję należy uznać za słuszną i prawidłową, a zarzuty skargi za nieuzasadnione. Organy Policji nie popełniły uchybień ani zakresie ustalenia stanu faktycznego ani prawnego, a przede wszystkim ich rozstrzygnięcia nie mają charakteru dowolnego. Organy prawidłowo rozważyły prymat interesu społecznego nad słusznym interesem skarżącego, całościowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz w sposób przekonywujący wyjaśniły przesłanki podjętych decyzji. Całokształt przedstawionych okoliczności, jakie zaistniały w sprawie, nie pozostawia wątpliwości, że doszło do naruszenia dobrego imienia służby, które daje podstawę do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 235/13 złożył L. G. reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. pominięcie okoliczności, że L. G. w dniu wydania rozkazu personalnego przebywał na zwolnieniu lekarskim, co uniemożliwiło mu wzięcie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, • art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, chociaż organ naruszył przepis art. 10 k.p.a. poprzez wydanie rozkazu personalnego w trakcie przebywania skarżącego na zwolnieniu lekarskim i to w odstępie dwóch dni od daty wdrożenia procedury zmierzającej do zwolnienia, co uniemożliwiło skarżącemu jakikolwiek udział w procedurze zakończonej wydaniem rozkazu personalnego; • art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie okoliczności wskazanych przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia 30 kwietnia 2013 r. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: • niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez uznanie, że istnieje ważny interes służby wymagający, aby skarżący był z niej zwolniony oraz błędną wykładnię powołanego przepisu polegającą na uznaniu, że przepis ten może być stosowany w przypadku policjanta, przeciwko któremu prowadzone jest postępowanie karne. W związku z powyższymi zarzutami L. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, tj. że organ prawidłowo rozważył prymat interesu społecznego nad słusznym interesem skarżącego, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz w sposób przekonujący wyjaśnił przesłanki podjęcia zaskarżonej decyzji. WSA w Warszawie całkowicie pominął podnoszoną przez pełnomocnika skarżącego okoliczność, że L. G. w momencie wdrożenia procedury prowadzącej do jego zwolnienia przebywał na zwolnieniu lekarskim. Sąd nie rozważył również, jakie znaczenie dla zachowania praw strony oraz dla obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, ma okoliczność, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] został wydany 2 dni po poinformowaniu skarżącego o wszczęciu postępowania. Nie ulega wątpliwości, że skarżącemu, w sytuacji wdrożenia procedury administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, przysługiwało prawo czynnego udziału w postępowaniu, w tym możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżącego powyższego uprawnienia pozbawiono, bowiem krótki czas pomiędzy wszczęciem postępowania a wydaniem pierwszego rozkazu personalnego czynił, że iluzoryczne były jakiekolwiek próby aktywnego udziału w tym postępowaniu. Ponadto fakt pozostawania na zwolnieniu lekarskim potęgował brak możliwości obrony przez skarżącego jego praw. WSA w Warszawie wydając rozstrzygnięcie w sprawie, nie odniósł się do powyższych okoliczności, całkowicie pomijając treść pisma z dnia 30 kwietnia 2013 r. Uchybienie to w sposób istotny wpływa na treść rozstrzygnięcia, albowiem nieskorzystanie przez skarżącego z czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, spowodowane zarówno pozostawaniem przez niego na zwolnieniu lekarskim oraz wydaniem pierwszego rozkazu personalnego niemal natychmiast po wszczęciu postępowania w sposób oczywisty prowadziło do naruszenia jego praw i uniemożliwiło zebranie materiału oraz ustalenie stanu faktycznego w sprawie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, skarżący kasacyjnie wskazał, że naruszenia ważnego interesu służby nie można ustalać wyłącznie na podstawie czynności postępowania karnego, które nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem, gdyż dopiero prawomocny wyrok karny, zgodnie z zasadą domniemania niewinności, świadczy o dokonaniu bądź niedokonaniu przestępstwa. Samo podejrzenie popełnienia przestępstwa nie może przesądzać o tym, że został naruszony ważny interes służby. W szczególności nieprawidłowa jest interpretacja zezwalająca na rozumienie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w ten sposób, że samo prowadzenie postępowania karnego przeciwko funkcjonariuszowi uzasadnia zwolnienie go ze służby. Przedstawienia zarzutów i komentowanie tego przez media nie może jeszcze świadczyć o tym, że skarżący popełnił czyn opisany w postanowieniu o przedstawieniu zarzutów. Ustawodawca w punkcie 8 powyższego przepisu umożliwił zwolnienie ze służby w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia pozostanie policjanta w służbie. Wydaje się zatem, że intencją ustawodawcy nie było takie rozumienie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, które umożliwia zwolnienie policjanta ze służby w przypadku prowadzenia przeciwko niemu postępowania karnego, skoro nawet w przypadku oczywistości popełnionego zarzutu umieścił tę przesłankę wśród warunków fakultatywnego zwolnienia ze służby. Skoro zatem w przypadku oczywistego popełnienia przez funkcjonariusza przestępstwa organ administracji ma możliwość (a nie obowiązek) zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby (co w sposób oczywisty wiąże się z interesem służby), to tym bardziej okoliczność wszczęcia i prowadzenia postępowania karnego nie może automatycznie prowadzić do zwolnienia funkcjonariusza ze służby ze względu na jej dobro. Wadliwa jest zatem przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja pojęcia "ważnego interesu służby" sprowadzająca się do przyjęcia, że właściwe jest zwolnienie ze służby policjanta w każdym wypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego. Mogłoby to prowadzić do sytuacji absurdalnych, w których osoba całkowicie oczyszczona z zarzutów w postępowaniu karnym jest jednocześnie pozbawiona zatrudnienia z uwagi na brak przymiotu nieskazitelności charakteru. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszelkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I Instancji rzetelnie odniósł się do zarzutów skargi, rzeczowo opisał powody, dla których uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową oraz dlaczego nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. Zarzut złamania powyższego przepisu nie zasługuje na aprobatę także z tego względu, że autor skargi nie wykazał w sposób przekonujący, jaki wpływ na ostateczną treść wyroku wywarło domniemane naruszenie. Nie można ponadto zgodzić się z zarzutem, że Sąd I Instancji dokonał nieprawidłowej wykładni pojęcia "ważnego interesu służby". Polemika z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, w szczególności w kontekście charakteru przestępstw zarzuconych L. G., czyni zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego nieuzasadnionym. Naczelny Sąd Administracyjny zważy co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny poza nieważnością postępowania (która w niniejszej sprawie nie zachodzi) może rozpoznawać jedynie te uchybienia, które zostały wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Sąd II instancji nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza zatem strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Rozpoznając we wskazanych granicach skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej w podstawach kasacyjnych zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Z uzasadnienia wniesionego środka odwoławczego wynika, że kwestionuje on także wykładnię powołanego przepisu, chociaż takiego zarzutu w podstawach kasacyjnych nie sformułował. Zatem konstrukcja omawianego wytyku jest oczywiście błędna, gdyż nie uwzględnia ona treści art. 174 P.p.s.a. Z tego ostatniego przepisu jednoznacznie wynika, że prawo materialne może zostać złamane przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie w obu tych postaciach jednocześnie. Oznacza to, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie zamierza zarzucić Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego w obu wskazanych formach, to taki wytyk powinna wprost sformułować w podstawach kasacyjnych, a nie próbować konwalidować swój błąd w tym zakresie dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji został więc wadliwie skonstruowany, a ponadto jest on nieuzasadniony merytorycznie. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. między innymi wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było jej wykluczenie z tego grona. Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować w służby w omawianej formacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy o Policji, należy między innymi ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważkich zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega również potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do sprawnego funkcjonowania wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. Na powyższe wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z dnia 19 października 2004 r. K 1/04 (OTK-A 2004/9/93, lex 127308). Trybunał w swych orzeczeniach wskazywał przy tym na natężenie zjawiska korupcji w strukturach organów władzy publicznej oraz na to, iż nieuczciwość i brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi zaufaniu publicznemu i podważa autorytet państwa. Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może zatem – mimo niezakończonego jeszcze postępowania karnego – pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych. Z uwagi na karnoprawną zasadę domniemania niewinności nie jest dopuszczalne jedynie uznanie winy i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem w sprawie karnej. Jednakże takich konstytucyjnych gwarancji nie można rozciągać na inne procedury ustawowe, których celem nie jest wymierzenie sankcji karnych. Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że L. G. pełnił służbę na stanowisku kontrolera [...] w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. W związku z wykonywaniem takich zadań wymienionemu postawiono zarzut popełnienia 8 przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego, to jest czynów przewidzianych w art. 228 § 3 k.k. Skarżący jako policjant był nie tylko uprawniony lecz wręcz zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania porządku prawnego. Tymczasem sam został podejrzany o to, że jako funkcjonariusz publiczny przyjął korzyści majątkowe w zamian za odstąpienie od wystawienia mandatów karnych za ujawnione wykroczenia drogowe. Czynów tych miał się przy tym dopuścić w okresie od 16 października 2011 do 31 grudnia 2011 r. (czyli w okresie zaledwie 2,5 miesiąca) i to w trakcie i w związku z wykonywanie zadań służbowych. W związku z takimi zarzutami prokurator zastosował wobec wymienionego trzy środki zapobiegawcze, w tym zawieszenie w czynnościach służbowych policjanta. W sprawie oczywistym jest, że do czasu wydania decyzji zwolnieniowej nie zostało zakończone śledztwo prowadzone przeciwko skarżącemu i innym policjantom podejrzewanym o udział w podobnym procederze. Powyższa okoliczność nie miała i nie mogła mieć jednak w sprawie decydującego znaczenia. Po pierwsze Sąd oraz organy Policji nie oceniały winy L. G. oraz oczywistości popełnienia przypisywanych mu czynów zabronionych ani nie twierdziły by podejrzenie policjanta o popełnienie każdego (jakiegokolwiek) przestępstwa zawsze obligowało do rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Po drugie przeprowadzonych w sprawie rozważań nie ograniczono jedynie do kwestii związanych z przedstawieniem L. G. zarzutów w postępowaniu przygotowawczym. Oceniano bowiem wiele okoliczności, w tym przede wszystkim korupcyjny charakter i ilość przypisywanych skarżącemu przestępstw, a także potrzeby Policji i specyfikę tej formacji. Dopiero po łącznym przeanalizowaniu wszystkich tych zagadnień rozważono kwestię zasadności zwolnienia skarżącego ze służby. Tego autor skargi kasacyjnej z niezrozumiały względów nie dostrzega, a na dodatek przypisuje on Sądowi i organom stwierdzenia, których nie wyrażono ani w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku ani w uzasadnieniach podjętych rozkazów personalnych. W niniejszej sprawie trafnie także zwrócono uwagę na to, że okoliczności związanie z przyjmowaniem korzyści majątkowych przez policjantów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] zostały ujawnione przez organy wewnętrzne Policji uprawnione do zwalczania korupcji w tej formacji. Zdarzenia te, rozpowszechnione w różnych środkach masowego przekazu, spotkały się przy tym z negatywnym odbiorem społecznym. Niewątpliwie mogło to mieć niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz z pewnością nie sprzyjało budowaniu autorytetu omawianej formacji i jej funkcjonariuszy. Sprawne działanie tej formacji opiera się na zaufaniu społecznym. Policja w odbiorze społecznym musi być postrzegana jako instytucja zdolna organizacyjnie i osobowo do ochrony bezpieczeństwa oraz porządku publicznego. Społeczeństwo musi mieć uzasadnione podstawy do przekonania, że służbę w Policji pełnią i pełnić będą wyłącznie osoby niekarane oraz pozostające poza sferą jakichkolwiek podejrzeń o łamanie przepisów obowiązującego prawa, a ponadto, że formacja ta jest w stanie zwalczać i zapobiegać wszelkim przejawom patologii społecznej, nawet we własnych szeregach. Zdolność do natychmiastowej reakcji na takie zjawiska jest przy tym konieczna nie tylko do umacniania autorytetu Policji i państwa, w imieniu którego formacja ta realizuje powierzone jej zadania. Jest ona niezbędna także do umacniania dyscypliny i zapewnienia odpowiedniego poziomu etycznego funkcjonariuszy Policji. Wszyscy policjanci muszą mieć świadomość, że nie można tolerować żadnych zachowań mogących nie licować z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, oraz że przełożeni będą natychmiast reagować na podejrzenia o działania niezgodne z prawem i w takich przypadkach stosować dopuszczone prawem sankcje służbowe. Na aprobatę zasługuje również pogląd Sądu I instancji oraz organów Policji, że każdy funkcjonariusz tej formacji, aby móc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem. Postawienie L. G. zarzutu popełnienia 8 przestępstw korupcyjnych może rzeczywiście nasuwać uzasadnione wątpliwości, co do zachowania przez niego przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii. "Poszlaka" w języku polskim oznacza bowiem podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" - to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego. Utratę przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie powoduje tylko karalność danej osoby. Taki skutek może bowiem wywoływać także znalezienie się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Nawet podejrzenie o przyjmowanie łapówek w trakcie służby w zamian za odstąpienie od czynności służbowych, bez względu na wysokość przypisywanej korzyści majątkowej, świadczy o niespełnieniu wymogu nieskazitelnej postawy moralnej, która determinuje możliwość pełnienia służby publicznej. Przypisywane L. G. czyny są naganne z punktu widzenia uczciwości szczególnie ważnej ze względu na rodzaj pełnionej służby oraz podważają jego wiarygodność niezbędną do dalszego wykonywania zawodu policjanta oraz godzą w dobre imię formacji, której był policjantem. Konsekwencje służbowe zastosowane wobec L. G. nie łączyły się zatem - jak sugerował jego pełnomocnik - jedynie z podejrzeniem o jednorazowe, przypadkowe naruszenie przez skarżącego obowiązującego porządku prawnego. W sprawie – co jeszcze raz należy podkreślić – istotne znaczenie miała ilość i korupcyjny charakter czynów, o popełnienie którego podejrzany był skarżący, ich związek z pełnioną służbą, ponadto charakter i specyfika macierzystej formacji, a także troska o należyty wizerunek Policji oraz właściwą postawę i zdyscyplinowanie policjantów pozostających w służbie. Wszystkie te okoliczności przytoczone przez organy Policji oraz Sąd I instancji pozwalały na ocenę, że L. G. utracił przymioty konieczne do pozostania w szeregach Policji oraz że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było w pełni uprawnione. W okolicznościach niniejszej sprawy, w sposób dostatecznie omówionych przez organy Policji i WSA w Warszawie, osobiste cele skarżącego nie mogły zyskać przewagi nad dobrem Policji. W związku z powyższym zarzuty złamania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji uznać należy za niezasadny, gdyż Sądowi I instancji nie można skutecznie wytknąć ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie to nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wtedy, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Ponadto stosownie do art. 184 P.p.s.a., błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego (w tym nieodpowiadające wszystkim wymaganiom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a.) tylko wtedy obliguje do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, jeżeli może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Dlatego też – w przypadku prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia – samo nawet mylne uzasadnienie nie może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Tak więc, nawet przyjmując za zasadne twierdzenie skarżącego, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich jego zarzutów zgłaszanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to i tak nie można byłoby tego zarzutu uwzględnić. Mimo że argumenty Sądu I instancji rzeczywiście wykazują w tym zakresie pewne niedostatki, to jednak takie uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdyż nie pozbawia trafności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art.10 k.p.a. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje zatem powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku ujawnienia określonych naruszeń przepisów postępowania. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest wykazanie nie tylko, że jakieś uchybienia procesowe miały w ogóle miejsce, ale przede wszystkim, iż mogły one rzutować na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy przy tym rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Chodzi tu więc o uchybienia procesowe na tyle istotne, że kształtowały one lub współkształtowały treść stosunku administracyjnoprawnego, czyli że gdyby nie było ujawnionego naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracyjne mogłoby być inne. Oznacza to, że to na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania uchybień na tyle istotnych, że gdyby do nich nie doszło, to zapadłby wyrok odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samych podstawach kasacyjnych ani w ich uzasadnieniu. W niniejszej sprawie nie ma zresztą przesłanek wskazujących na naruszenie uprawnień procesowych skarżącego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. L. G. nie stwarzano przeszkód w dostępie do akt sprawy Nie został on również pozbawiony inicjatywy dowodowej, bowiem z takich możliwości mógł skorzystać nie tylko po zawiadomieniu go o wszczęciu postępowania ale w toku całego postępowania odwoławczego. Skarżący nie wykazał też, aby uniemożliwiono mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, np. złożenie istotnego w sprawie dokumentu lub w inny sposób udowodnienia swoich twierdzeń. Ponadto decyzja o zwolnieniu go ze służby została wydana z uwzględnieniem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Za całkowicie chybiony i przy tym niewłaściwie sformułowany należy również uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 134 § 1 P.p.s.a określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot (w tej sprawie rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji w przedmiocie zwolnienia ze służby) wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń praw, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Strona skarżąca naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. upatruje tylko w braku odniesienia się przez WSA w Warszawie do okoliczności przedstawionych w piśmie pełnomocnika strony z dnia 30 kwietnia 2013 r. Tego rodzaju argumentacja autora skargi kasacyjnej w ogóle nie może być rozważana w ramach omawianego zarzutu. Przepis art.134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których złamania sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie Sąd I instancji powinien dostrzec z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06, Lex nr 337811). Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzutu złamania art. 134 § 1 P.p.s.a. nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie WSA w Warszawie powinien był uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.