II OSK 2698/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1315/12 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. S. i W. S. solidarnie na rzecz W. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 maja 2013 r., sygnatura akt II SA/Gl 1315/12, rozpoznając skargę W.F. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z [...] czerwca 2012 r. o zatwierdzeniu M. i W. S. projektu budowlanego samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z garażem w Ż. na działce nr [...]. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją z [...] czerwca 2012 r., powołując się na art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa budowlanego, zatwierdził M. i W. S. projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z garażem w Ż. na działce nr [...]. Organ stwierdził, że inwestorzy uiścili opłatę legalizacyjną oraz przedłożyli projekt budowlany wraz z zaświadczeniem o zgodności rozbudowy z planem miejscowym. Odwołanie od tej decyzji wniósł W. F. Z odwołania wynikało, że twierdzi on, iż inwestorzy samowolnie wybudowali większą część domu niż wskazano w zatwierdzonym projekcie budowlanym, że garaż w istocie pełni funkcję zakładu produkcyjnego oraz że od legalizacji tego garażu powinna być wymierzona oddzielna opłata legalizacyjna. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] września 2012 r. zmienił decyzję organu pierwszej instancji w ten sposób, że poza zatwierdzeniem projektu budowlanego rozbudowy domu z garażem nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W ocenie organu odwoławczego legalizacja samowolnej rozbudowy była dopuszczalna, gdyż jest ona zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uznano też, że uiszczona opłata legalizacyjna została ustalona w prawidłowy sposób. Organ odwoławczy nie podzielił też zarzutów odwołania. W skardze skarżący podtrzymał dotychczasowe twierdzenia i zarzuty. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, gdyż uznał, że organy administracji wadliwie ustaliły istotny stan faktyczny sprawy. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji uznał, że wadliwie przyjęto, iż samowolna inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym. Nie sprawdzono bowiem, czy zostały spełnione parametry dotyczące intensywności i powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że parametry te i sposób ich ustalenia zostały określone w § 10 i § 17 obowiązującego planu miejscowego. Ponadto Sąd ten zauważył, że projekt zagospodarowania terenu obejmuje trzy działki – nr [...],[...] i [...], zaś decyzja zatwierdza projekt budowlany zabudowań tylko na jednej działce. Jednakże z obowiązującego planu miejscowego wynika, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że ustalenie wskazanych parametrów następuje indywidulanie w odniesieniu do każdej działki. Po drugie, Sąd pierwszej instancji uznał, że w świetle przedłożonego projektu budowlanego budzi wątpliwości łączne ustalenie opłaty legalizacyjnej od budynku z garażem. W ocenie Sądu wyjaśnienia wymaga to, czy garaż nie jest samodzielnym obiektem budowlanym, co powodowałoby konieczność ustalenia od jego zalegalizowania odrębnej opłaty legalizacyjnej. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wnieśli M. S. oraz W. S. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo że nie było do tego podstaw oraz art. 133 § 1 tej ustawy w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wysnucie wniosków, które nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez stwierdzenie, że organ administracji nie zbadał zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez stwierdzenie, że "istnieją wątpliwości co do zaliczenia garażu do kategorii budynków określonych w załączniku do ustawy Prawo budowlane". Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z [...] czerwca 2012 r. jasno wynika, iż zatwierdzony tą ostatnią decyzją projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że organy administracji dokonały analizy tego projektu budowlanego w kontekście ustaleń planu miejscowego. Stwierdzono, że plan miejscowy zawiera kilkadziesiąt przepisów i nie jest konieczne odnoszenie się w decyzji organu administracji do każdego przepisu. Wywiedziono, że niewskazanie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej wszystkich przepisów planu miejscowego, z którymi projekt budowlany jest zgodny, i jednoczesne ogólne stwierdzenie o jego zgodności z planem miejscowym stanowi ewentualnie naruszenie przepisów postępowania, które nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnośnie do garażu w skardze kasacyjnej podniesiono, że z projektu budowlanego wynika, że garaż jest częścią budynku mieszkalnego. Wskazano, że budynek mieszkalny oraz garaż stanowią całość konstrukcyjną i funkcjonalną. Do garażu można wejść zarówno z zewnątrz, jak i z budynku mieszkalnego. Ponadto zauważono, że należy rozważyć, czy jest dopuszczalne ponowne wydanie postanowienia dotyczącego opłaty legalizacyjnej w odniesieniu do garażu, skoro już wydano takie postanowienie, które obejmowało budynek mieszkalny z garażem. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawy kasacyjne są w części uzasadnione, jednakże nie powoduje to, że skarga kasacyjna może być uwzględniona. Zasadna jest podstawa kasacyjna dotycząca opłaty legalizacyjnej. Po pierwsze, trafnie w skardze kasacyjnej podnosi się, że z projektu budowlanego wynika, że garaż, którego dotyczy sprawa, jest połączony z budynkiem mieszkalnym. Nie jest to wprawdzie typowa sytuacja, w której garaż stanowi część domu mieszkalnego, ale nie można też mówić, aby garaż w rozpoznawanej sprawie stanowił zupełnie odrębny obiekt budowlany. Po drugie, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nie stanowią jednoznacznie, czy w przypadku, kiedy garaż jest połączony z innym budynkiem podlegającym legalizacji należy ustalić opłatę legalizacyjną odrębnie za ten budynek oraz garaż. Zatem, należy dokonać wyboru pomiędzy możliwością zastosowania wykładni bardziej lub mniej rygorystycznej. Dokonując tego wyboru należy opowiedzieć się za wykładnią mniej rygorystyczną. Opłata legalizacyjna jest bowiem rodzajem sankcji administracyjnej w związku z czym w sytuacjach granicznych nie powinno się rozszerzać jej stosowania na przypadki wyraźnie przez ustawodawcę nieprzewidziane. Należy zatem podzielić stanowisko skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie brak podstaw, aby opłatę legalizacyjną ustalić odrębnie od budynku mieszkalnego oraz garażu. Zasadność tej podstawy kasacyjnej nie stanowi przyczyny uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż niezasadna jest druga jej podstawa i tym samym trafny jest wyrok Sądu pierwszej instancji, którym uchylono zaskarżone przed nim decyzje. Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji sprowadzające się do stwierdzenia, że sprawa administracyjna nie została wystarczająco wyjaśniona, gdyż organy administracji nie oceniły, czy podlegająca legalizacji budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym intensywności i powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że organy nadzoru budowlanego są zobowiązane w postępowaniu w sprawie zalegalizowania samowolnej budowy badać jej zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezależnie od tego, co zostało stwierdzone w przedłożonym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zaświadczeniu wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie badanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym intensywności i powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej było uzasadnione widocznym nagromadzeniem na działce budowlanej dużej liczby obiektów budowlanych. Organy administracji obu instancji mimo tego w żaden sposób nie wyraziły w uzasadnieniach swoich decyzji tego, że badały zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że kwestia ta wymaga zbadania i w związku z tym zasadnie uchylił obie zaskarżone przed nim decyzje. Druga z podstaw kasacyjnych – dotycząca istotnego, bo jednego z dwóch decydujących o uwzględnieniu skargi uchybień organów administracji - nie jest zatem zasadna, co oznacza, że skarga kasacyjna nie może być uwzględniona. Mając powyższe na uwadze NSA na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku uwzględniającego skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądził od wnoszących skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącego.