II SA/Gl 1315/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzez skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku uzyskanych od "A" S.A. Oddział w B. informacji z [...] r., że przyczyną trwających od kilku lat zakłóceń w funkcjonowaniu sieci elektrycznej i spadków napięcia w budynku mieszkalnym jest funkcjonujący na sąsiedniej posesji warsztat, W. F. zwrócił się pismem z [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o zbadanie, czy Zakład [...] mieszczący się przy ul. [...] w Z. działa legalnie. Podał, że obiekt, zlokalizowany w zabudowie mieszkaniowej, jest sukcesywnie rozbudowywany, zwrócił się o zbadanie legalności jego usytuowania i funkcjonowania. W piśmie z [...] r. W. F. podał, że za domem mieszkalnym sąsiadów były zabudowania gospodarcze (kurnik i szopka) oraz garaż o wysokości ok. 2,5 m, obecnie jednak istnieje nowo wybudowany dwukondygnacyjny obiekt. Pierwotne zabudowania nie były zlokalizowane w granicy od ulicy [...]. Budynek zakładu nie powstał z garażu, ale wzniesiono nowy obiekt. Poddano w wątpliwość, czy inwestor uzyskał zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania. Do pisma dołączono odręczny szkic, ilustrujący zmiany stanu zabudowy nieruchomości przy [...] . [...] r. przeprowadzono kontrolę posesji. Ustalono, że stanowi ona współwłasność małżonków M. i W. S.. Nieruchomość została przez nich nabyta w roku [...] . Właściciele podali, że w pomieszczeniach garażowych od roku [...] prowadzą działalność gospodarczą, wykonali naprawy dachu bez wymiany poszycia. Zawiadomieniem z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego oraz rozbudowy Zakładu [...] na działce przy ul. [...] w Z., zawiadamiając jednocześnie o oględzinach. W dniu [...] r. przeprowadzono oględziny. Ustalono, że na działce [...] znajduje się budynek mieszkalny dwukondygnacyjny oraz zakład produkcyjny w zaadaptowanych i rozbudowanych zabudowaniach gospodarczych. Małżonkowie S. podali, że w roku [...] rozbudowali budynek mieszkalny o pow. [...] m oraz dobudowali pomieszczenie garażowe o wymiarach [...] m. Na roboty te inwestorzy nie uzyskali decyzji. Natomiast rozbudowa warsztatu trwa od roku [...] na podstawie decyzji Burmistrza Miasta z [...] r. Do akt dołączono kopię decyzji Burmistrza Miasta w Z. z [...] r. udzielającą pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu na budynku warsztatu [...]. Decyzją tą zatwierdzono plan realizacyjny objęty załącznikiem nr 1, którego jednak nie dołączono. Złożono także do akt decyzję Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego UM w Z. z [...] r. wyrażającą zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na [...], wydaną na wniosek W. S.. Na znajdującym się w aktach rysunku sporządzonym na kopii mapy w skali 1:1000 zaznaczono kolorem żółtym dobudowaną cześć budynku mieszkalnego oraz garaż, a także zaznaczono kolorem różowym zabudowania zakładu: [...] (h2) i wiatę z wypełnionymi ścianami (g). W toku postępowania dotyczącego legalności rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z częścią garażową PINB w Z. w dniu [...] r. wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, którym wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał inwestorów w terminie do [...] r. do sporządzenia i przedłożenia: zaświadczenia Burmistrza Miasta Z. o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez uprawnioną osobę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu stwierdzono, że postępowanie wykazało rozbudowę budynku polegającą na dobudowie powierzchni o [...] m na całej wysokości budynku, wraz ze zmianą konstrukcji dachu, a także dobudowę części garażowej o wymiarach [...] m. Budowę przeprowadzono bez wymaganego pozwolenia na budowę. Posesja leży na terenie objętym planem miejscowym i jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o symbolu MN2. M. i W. S. złożyli wymagane dokumenty, a postanowieniem z [...] r. PINB w Z. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę [...] zł i wezwał inwestorów do jej zapłaty. W postanowieniu przyjęto, że przedmiotem legalizacji jest obiekt kategorii I - budynek mieszkalny wraz z częścią garażową. Na tym etapie postępowania organy nadzoru budowlanego informowały W. F. , że nie jest stroną postępowania. Decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 oraz art. 49 ust. 5 prawa budowlanego PINB w Z. zatwierdził projekt budowlany na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią garażową Z. na działce nr [...], wykonany przez J.C., posiadającego uprawnienia nr [...] i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i poczynione ustalenia faktyczne. Stwierdzono, że rozbudowa budynku mieszkalnego wraz z częścią garażową jest zgodna z planem miejscowym, co potwierdza zaświadczenie Burmistrza z [...] r. Decyzja nie została doręczona W. F. . Doszło jednak do rozpoznania odwołania W. F. a z dnia [...] r. i decyzją z 28 [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu w szczególności wskazano, że w wyroku z 16 stycznia 2012 r. o sygn. II SAB/Gl 39/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że pismo W. F. a z [...] r. stanowi odwołanie od decyzji PINB nr [...] i podlega rozpoznaniu przez organ odwoławczy. Powodem uchylenia decyzji był zaś fakt pominięcia w postępowaniu legalizacyjnym właścicieli działek sąsiednich, w tym W. F. . Zalecono, aby organ I instancji przeprowadził ponownie postępowanie z ich udziałem. Jednocześnie wyjaśniono, że w sprawie dotyczącej legalności zakładu [...] prowadzone jest odrębne postępowanie i zostanie wydana odrębna decyzja, w związku z wyrokiem WSA w Gliwicach z 16 stycznia 2012 r. sygn. II SAB/Gl 28/11, zobowiązującym organ do wydania rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym zakładu [...]. Decyzją z [...] r. nr [...] PINB w Z., na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią garażową w Z. na działce nr [...] wykonany przez J. C.. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i wydane w jego toku rozstrzygnięcia. Wskazano na fakt przedłożenia przez inwestorów projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem o zgodności rozbudowy z planem miejscowym oraz uiszczenia ustalonej opłaty legalizacyjnej. W końcowej części uzasadnienie zacytowano treść art. 49 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego i stwierdzono, że ponieważ wymagania określone tym przepisem zostały spełnione, to orzeczono jak w sentencji. W odwołaniu od decyzji W. F. podniósł, że zgodnie z aktem notarialnym z [...] r. małżonkowie S. nabyli dom mieszkalny o powierzchni jedynie [...] m2, a obecnie ma on znacznie większą powierzchnię, zaś legalizacja dotyczy zaledwie [...] m2. Natomiast obiekt oznaczony jako garaż pełni funkcję zakładu produkcyjnego, co potwierdzają zdjęcia dokonane w czasie kontroli z [...] r. i [...] r. Zdjęcia te zostały mu udostępnione przez organ i winny znajdować się w aktach. Zwrotno także uwagę, że obiekt garażu winien być zakwalifikowany do kategorii III – garaże do dwóch stanowisk łącznie. Zarzucono, że organ zaniechał ustalenia opłaty legalizacyjnej dla garażu. Pozostałe argumenty odwołania dotyczyły sprawy obiektów zakładu obróbki metalu. W piśmie procesowym z [...] r. W. S. wyjaśnił, że nabył dom o pow. [...] m2, a garaż nie pełni innej funkcji, znajdujące się w nim rzeczy są własnością jego, nie wyposażeniem firmy. Decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i zatwierdził projekt budowlany na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią garażową oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu szczegółowo opisano dotychczasowe postępowanie i wydane rozstrzygnięcia, a także regulację prawną art. 48 i 49 prawa budowlanego. Organ II instancji uznał, że przeprowadzone roboty polegały na rozbudowie budynku mieszkalnego i wymagały pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie uzyskali. Istnieje możliwość legalizacji samowoli, albowiem jest ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zatwierdzonym uchwałą nr XLVII/406/2005 Rady Miejskiej w Z. z 21 marca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2005 r., nr 65, poz. 1676), co potwierdza zaświadczenie z [...] r. Uiszczona została także oplata legalizacyjna w kwocie ustalonej postanowieniem z 4 maja 2011 r. Zwrócono jednocześnie uwagę, że w decyzji wydawanej na podstawie art. 49 ust. 5 prawa budowlanego zawsze istnieje obowiązek późniejszego uzyskania pozwolenia na użytkowanie, bez względu na kategorię obiektu. Zwrotno także uwagę, że organ I instancji winien rozważyć wznowienie z urzędu postępowania zakończonego decyzją nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego wraz z garażem, albowiem została ona wydana w oparciu o decyzję PINB nr [...] z [...] r., następnie uchyloną decyzją [...] WINB z [...] r. Nie podzielono zarzutów odwołania, że garaż pełni funkcję zakładu produkcyjnego, powołując się w szczególności na protokół oględzin z [...] r. W aktach sprawy znajduje się projekt budowlany z [...] r., sporządzony przez J. C., sprawdzony przez W. S.. Nie jest on oznaczony jako załącznik do decyzji i składa się z luźno połączonych kart, nie jest zestabilizowany w sposób uniemożliwiający jego dekompletację. Jego przedmiotem jest rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią garażową w Z. przy ul. [...] , na działkach nr [...]. Opis projektu zagospodarowania terenu (pkt 4 projektu), sporządzony także dla trzech parcel, pozwala przyjąć, że dokonane w nim zestawienie powierzchni dotyczy nie tylko działki nr [...]. W projekcie znajdują się dwa wypisy i wyrysy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeden z [...] r. dotyczy tylko działki [...] i podaje, że jej cześć południowa jest położona w jednostce KDg, a pozostała w jednostce A5.2-2MN2. Drugi wyrys i wypis z planu z [...] r. dotyczy trzech działek: [...] Podaje, że około [...] m2 położone jest w jednostce KDg, a pozostała część w jednostce A.5.2 – 2MN2. Przepis § 17 planu wprowadza parametry zabudowy dla terenów o symbolu 2MN2, określając wielkość terenów zabudowanych na 30%, wielkość terenów biologicznie czynnych na 50%, wskaźnik intensywności zabudowy niski (od 0,1 – 0,4). W skardze do sądu administracyjnego W. F. wniósł o uchylenie decyzji, zarzucając niedostateczne wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności. Podtrzymał twierdzenie, że garaż pełni w istocie funkcję zakładu produkcyjnego, co potwierdzają zdjęcia wykonane w toku postępowania. Podał, że w przypadku kwalifikowania obiektu jako garażu, winna zostać obliczona oplata jak dla garażu do dwóch stanowisko włącznie, zgodnie z art. 59 f ust. 3 prawa budowlanego. Opłata legalizacyjna w konsekwencji została naliczona nieprawidłowo. Wadliwie także obliczono powierzchnię rozbudowy budynku mieszkalnego, z aktu notarialnego z [...] r. wynika, że dom miał powierzchnię [...] m2. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że postępowanie potwierdziło, że budynek mieszkalny został rozbudowany, dobudowano także garaż. Ustalenia z [...] r. potwierdzają, że garaż nie pełni funkcji zakładu produkcyjnego, zaś zatwierdzenie projektu dotyczy legalizacji funkcji garażowej. Uczestnik postępowania W. S. wniósł o oddalenie skargi podając, że garaż użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem, co potwierdziły w ostatnim czasie kontrole różnych organów, w tym podatkowych. W piśmie z [...] r. skarżący wskazał, że inwestor miał dość czasu, aby w miejsce maszyn wstawić rowery, co nie zmienia faktu, że postępowanie ujawniło użytkowanie garażu jako części zakładu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zastrzec, że nie znajdują potwierdzenia w powoływanym przez skarżącego akcie notarialnym z [...] [...] r. rep. [...] PBN w Z. twierdzenia, dotyczące powierzchni domu mieszkalnego. Dokument ten, znajdujący się w aktach, nie zawiera żadnych informacji dotyczących powierzchni budynku mieszkalnego. Jakkolwiek skarżący nie podaje, w jaki sposób ustalił powierzchnię domu na [...] m2, to wydaje się, że wielkość tę wyliczył jako różnicę pomiędzy ujawnioną w § 3 aktu powierzchnią całej sprzedawanej nieruchomości ([...] m2) a sumą powierzchni wchodzących w jej skład działek opisanych w § 1 aktu jako. [...] o pow. [...]. Różnica ta istotnie wynosi nominalnie [...] m2. Wniosek taki i obliczenia nie mają jednak uzasadnienia w stanie faktycznym. Umknęło bowiem skarżącemu ujawnione w § 2 aktu stwierdzenie, że działka [...] m2) wedle map ewidencyjnych odpowiada działce nr [...] o pow. [...] m2. Różnica w powierzchni nie wynika z faktu zabudowy, lecz zmian w operacie ewidencyjnym i różnic w powierzchni jednej działki. Nie mają także znaczenia dla sprawy zarzuty dotyczące wykorzystywania w przeszłości obiektu określanego jako garaż na inne cele. Postępowanie dotyczyło legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów, a nie sprawy samowolnego użytkowania. Należy zatem wyjaśnić skarżącemu, że legalizacja następuje dla określonej w decyzji funkcji i tylko w taki sposób w przyszłości obiekt legalnie będzie mógł być wykorzystywany. Zmiana tak ustalonej funkcji będzie wymagała stosownej decyzji, a ewentualna samowolna zmiana sposobu użytkowania rodzi skutki pod postacią kar pieniężnych i rozstrzygnięć administracyjnych, związanych z usuwaniem skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Niezależnie jednak od powyższych zastrzeżeń, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga winna odnieść skutek w postaci uchylenia wydanych decyzji. Bezsporny i przyznany przez inwestorów jest fakt samowoli polegającej na budowie bez wymaganego zezwolenia na budowę. W sprawie zastosowanie miały zatem przepisy art. 48 i 49 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Właściwy dla sprawy stan prawny został przez organy prawidłowo ustalony, wadliwość rozstrzygnięć ma jednak źródło w przyjętych przez organy ustaleniach faktycznych. Po pierwsze, zatwierdzenie projektu budowlanego dotyczyło zabudowań na działce nr [...]. Zgodnie z art. 49 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w razie spełnienia wymagań, o których mowa w przepisie art. 49 ust. 1 ustawy. Przepis art. 49 ust. 1 prawa budowlanego stanowi natomiast podstawę do badania projektu zagospodarowania działki w szczególności pod względem zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten określa nie tylko przeznaczenie terenu, ale także szczegółowe parametry zabudowy i zagospodarowania, w tym procent terenów zabudowanych, procent terenów biologicznie czynnych, wskaźnik intensywności zabudowy (§ 17 planu). Sposób liczenia tych parametrów określa § 10 ust. 3 planu, wskazując że następuje to indywidualnie dla każdego z wyodrębnionych w planie nowo zabudowywanych terenów (działek budowlanych). Mimo, że decyzja dotyczy zatwierdzenia projektu dla zabudowy na jednej działce, sam projekt obejmuje trzy działki o nr [...] Organy administracji zatwierdzając projekt, uznały jego zgodność z planem, w żadnym jednak miejscu nie rozstrzygnięto o spełnieniu parametrów związanych z intensywnością, powierzchnią zabudowy i powierzchnią biologicznie czynną. O ile nie budzi wątpliwości zgodność funkcji legalizowanej zabudowy z planem miejscowym, to sprawy związane z wyżej podanymi parametrami nie zostały dostrzeżone i rozważone. Organy winny odnieść się do nich w uzasadnieniach decyzji w sposób wyraźny, z tego względu, że istnieje różnica między zakresem projektu, obejmującym trzy działki, a zakresem decyzji. Druga wątpliwość uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji związana jest z zarzutami skarżącego, dotyczącymi podstaw do legalizacji garażu bez ustalenia opłaty legalizacyjnej. Zaskarżoną decyzją zatwierdzono projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego z częścią garażową. Wbrew opisowi obiektu zawartemu w decyzji i części tytułowej projektu, treść projektu i jego zakres poddają w wątpliwość prawidłowość takiej kwalifikacji. Przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, organ winien zbadać jego kompletność. Dotyczy to także zakresu rzeczowego projektu, czy odnosi się do wszystkich obiektów objętych postępowaniem. Z projektu wynika, że dobudowano część do budynku mieszkalnego. Powstał także garaż, którego związek z budynkiem mieszkalnym, mając na uwadze projekt budowlany i zawarte w nim dane, budzi wątpliwości. Określenie "budynek mieszkalny z częścią garażową" sugeruje, że garaż jest elementem budynku. Tymczasem analiza projektu w tym zakresie rodzi wątpliwości i wymaga rozstrzygnięcia statusu garażu przez organ nadzoru. Badanie projektu winno skutkować stwierdzeniem, czy garaż jest częścią budynku, czy też stanowi samodzielny obiekt budowlany, lub też że jest elementem rozbudowy innego obiektu. Ma to podstawowe znaczenie dla dopuszczalności zatwierdzenia projektu, albowiem jego warunkiem jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej. W sprawie opłata taka została naliczona dla budynku "z częścią garażową". Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy przy zastosowaniu pięćdziesięciokrotnego podwyższenia stawki. Sama opłata jest iloczynem trzech wielkości, w tym współczynnika kategorii obiektu (art. 59f ust. 1 ustawy). Współczynniki określa załącznik nr 1 do ustawy. Budynki mieszkalne jednorodzinne stanowią kategorię I o współczynniku 2, zaś garaże do dwóch stanowisk stanowią kategorię obiektów III o współczynniku 1. Opłata nie zależy zatem od powierzchni samowolnie zbudowanego obiektu, ale jego przynależności do określonej kategorii. Załącznik nie zna kategorii obiektu opisywanego jako budynek mieszkalny z częścią garażową. Jeżeli garaż wchodzi w skład budynku mieszkalnego, można przyjąć, że legalizacji podlega taki budynek. Jeżeli jednak garaż stanowi odrębny obiekt budowlany, to przed zatwierdzeniem projektu budowlanego winno dojść do uprzedniego ustalenia i uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Na etapie ustalania opłaty legalizacyjnej budynku organ I instancji pominął udział skarżącego w postępowaniu, stał bowiem wówczas na stanowisku, że nie jest on stroną w sprawie. Swój pogląd zmienił dopiero po wyroku sądu administracyjnego. Sąd nie uznał jednak za zasadne na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylić również postanowienia w sprawie opłaty legalizacyjnej, co do obiektu stanowiącego budynek mieszkalny jej nałożenie jest bowiem zasadne, a wysokość nie zależy od rozstrzygnięcia statusu spornego garażu. Jeżeli analiza projektu budowlanego doprowadzi do wniosku, że garaż stanowi odrębny obiekt budowlany kat. III, organ I instancji winien wydać stosowne postanowienie dotyczące opłaty legalizacyjnej przed ewentualnym zatwierdzeniem projektu budowlanego. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.