II OSK 2697/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1314/12 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie legalności rozbudowy obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. S. i W. S. solidarnie na rzecz W. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1314/12, rozpoznając skargę W. F. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z [...] czerwca 2012 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności rozbudowy obiektu budowlanego. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją z [...] czerwca 2012 r., powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., umorzył, prowadzone na wniosek W. F., postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy zakładu obróbki metali, mieszczącego się na działce nr [...] w Ż. przy ul. [...], stanowiącej współwłasność M. i W. S. Organ administracji ustalił, że na wskazanej nieruchomości znajduje się dwukondygnacyjny murowany budynek mieszkalny, zabudowania warsztatowe oraz garaż. Dalej ustalił, że zezwolenie na użytkowanie budynku gospodarczego jako warsztat ślusarski wynika z decyzji Urzędu Miejskiego w Ż. z [...] czerwca 1987 r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, zaś rozbudowa została dokonana na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Ż. z [...] stycznia 1994 r. o pozwoleniu na zmianę konstrukcji dachu na budynku warsztatu oraz o pozwoleniu na dobudowę wiaty. Jednocześnie organ administracji stwierdził, że nie zachowała się dokumentacja techniczna do tej ostatniej decyzji, co uniemożliwia stwierdzenie czy wykonanie pełnych ścian wiaty oraz stropu nad warsztatem, umożliwiającego adaptację poddasza na cele mieszkalne, jest samowolą budowlaną. Ponadto ustalono, że do użytkowania rozbudowanej części obiektu budowlanego przystąpiono w 1994 r. W tych okolicznościach organ administracji uznał, że brak podstaw do prowadzenia postępowania, w związku z czym na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył je. Rozpoznając odwołanie W. F. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] września 2012 r., podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z [...] czerwca 2012 r. Organ odwoławczy przyjął, że rozbudowa zakładu obróbki metali została wykonana legalnie oraz że z powodu braku dokumentacji technicznej nie można ustalić, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W skardze do sądu administracyjnego W. F. wniósł o uchylenie decyzji organów administracji obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), twierdził, że prowadzona przez W. S. działalność jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i odbywa się w obiektach budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę uznał, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy. Stwierdził, że brak pod rządami ustawy z 1974 r Prawo budowlane obowiązku przechowywania dokumentacji budowy nie oznacza, że wykonanie na podstawie pozwolenia na budowę jakiegokolwiek obiektu budowlanego powinno zakończyć się uznaniem, że został on wykonany legalnie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przypadku braku dokumentacji budowy dopuszczalne jest prowadzenie innych dowodów (materialnych i osobowych), za pomocą których należy wykazać, że istniejący obiekt budowlany powstał legalnie. Zebrane w sprawie w tym zakresie dowody Sąd pierwszej instancji uznał za niewystarczające. Zwrócił uwagę, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 41 Prawa budowlanego z 1974 r. nie zawiadomiono o zakończeniu budowy. Brak takiego zawiadomienia – w ocenie Sądu pierwszej instancji – uniemożliwia przyjęcie, że obiekt budowlany został wykonany na podstawie pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że punkt wyjścia w rozpoznawanej sprawie stanowi niekwestionowany fakt, że inwestorzy uzyskali najpierw decyzję z 1987 r. dotyczącą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski, a następnie decyzję z 1994 r. zezwalającą na zmianę konstrukcji dachu budynku warsztatu ślusarskiego i dobudowę wiaty. W związku z tym podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że za dowiedzione należy uznać istnienie co najmniej od 1987 r. budynku gospodarczego oraz to, że legalna jest jego funkcja warsztatowa. Zaznaczył, że pozwolenie na budowę z 1994 r. dotyczyło dwóch rodzajów robót budowlanych. Po pierwsze, zmiany konstrukcji dachu, po drugie wybudowania wiaty. Zastrzegając, że wobec braku dokumentacji projektowej decydujące znaczenie ma treść pozwolenia na budowę, zgodził się ze stanowiskiem organów administracji, że wygospodarowanie poddasza użytkowego może zostać uznane za mieszczące się w zakresie robot opisanych jako "zmiana konstrukcji dachu". Wskazał jednakże, że organy administracji nie ustosunkowały się do zarzutu, że obok wykonania poddasza, doszło także do powiększenia powierzchni warsztatu ślusarskiego, co – jak stwierdził - niewątpliwie decyzją z 1994 r. nie zostało dopuszczone. Stwierdził także, że parametry aktualnie istniejących obiektów budowlanych są takie, że można powątpiewać, że powstały na bazie budynku gospodarczego, którego dotyczyło pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania. Uznał, że kwestia ta wymaga ustalenia, albowiem żadna decyzja nie zezwalała na rozbudowę budynku warsztatu ślusarskiego, którego dotyczyło pozwolenie na zamianę sposobu użytkowania. Wątpliwości Sądu pierwszej instancji wzbudziła ponadto kwestia wiaty. Zauważył, że skarżący podnosił od samego początku, że istniejący obiekt nie jest wiatą, lecz budynkiem, gdyż ma ściany. Sąd pierwszej instancji nie podzielił też stanowiska organów administracji, że wypełnienie ścian stanowi ewentualnie odstępstwo od pozwolenia na budowę, ale nie ma wpływu na legalność robót. Zdaniem Sądu pierwszej instancji istnieje różnica pomiędzy wykonaniem obiektu budowlanego określonego rodzaju z odstępstwami od projektu, a wykonaniem obiektu zupełnie innego rodzaju. Wskazał, że organy administracji powinny rozważyć, czy możliwe jest uznanie tego obiektu budowlanego za wiatę, o której mowa w pozwoleniu na budowę. Stwierdził, że istnieje rodzajowa różnica między budynkiem i wiatą oraz że pozwolenie na wybudowanie wiaty nie obejmuje wykonania samodzielnego budynku. Dodał, że należy sprawdzić, czy istniejący obiekt, określany jako wiata, spełnia parametry budynku, ma fundamenty, ściany i dach. Jeżeli jest budynkiem, to umorzenie postępowania w sprawie jego legalności, z powołaniem się na decyzję o pozwoleniu na budowę z 1994 r., nie jest możliwe. Nadto – jak wskazał - wówczas wymaga także zbadania pod względem zgodności z planem miejscowym, albowiem stanowi rozbudowę funkcji warsztatowej. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wątpliwości wywołuje ustalenie, iż nie wybudowano żadnych obiektów budowlanych po 2005 r. Uznał, że mające potwierdzać to ustalenie zdjęcie z nalotu nie jest wiarygodne, gdyż jest nieczytelne i pozbawione opisu, który mógłby, w zestawieniu ze zdjęciami późniejszymi, pozwolić na wniosek o tożsamości stanów faktycznych ujawnionych na obu zdjęciach. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wnieśli M. i W. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie zaistniały ku temu przesłanki, - art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na wysnuciu wniosków, które nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez stwierdzenie, że nie zostały wyjaśnione wszystkie wątpliwości dotyczące budowy i rozbudowy budynków, których dotyczy sprawa. Uzasadniając skargę kasacyjną stwierdzono, że nie jest trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, jakoby istniały wątpliwości, co do zmiany konstrukcji dachu oraz budowy wiaty. Za niezasadne uznano stanowisko, według którego powiększenie powierzchni warsztatu na podstawie decyzji z 1994 r. nie było dopuszczalne. Zakwestionowano też stwierdzenie, że wielkość parametrów i powierzchni aktualnie istniejących obiektów budowlanych wywołuje wątpliwości, czy powstały na bazie budynku gospodarczego. W ocenie skarżących kasacyjnie, Sąd nie może opierać swojego rozstrzygnięcia na wątpliwościach, a jedynie na faktach ustalonych na podstawie materiału dowodowego. Stwierdzili, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji założył, iż inwestorzy wykonali prace budowlane niezgodnie z decyzją, pomimo, że nie ma na to dowodów. Zgodzili się ze stanowiskiem organów administracji, że wypełnienie ścian wiaty może stanowić ewentualne odstępstwo od pozwolenia na budowę, ale nie ma wpływu na legalność rozbudowy warsztatu. W końcu podnieśli, że z uwagi na brak dokumentacji budowy nie jest możliwe usunięcie wszystkich wątpliwości. Zauważyli, że również Sąd pierwszej instancji nie wskazuje, jakie konkretne dowody należy przeprowadzić. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zasadnicza kwestia występująca w rozpoznawanej sprawie to ocena skutków braku projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji Burmistrza Miasta Ż. z [...] stycznia 1994 r. o pozwoleniu na zmianę konstrukcji dachu na budynku warsztatu ślusarskiego oraz o pozwoleniu na dobudowę wiaty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo że przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), pod rządami której wydano to pozwolenie na budowę, nie przewidywały obowiązku przechowywania przez właściciela obiektu budowlanego przez okres jego istnienia dokumentacji budowy, w tym projektu budowlanego, według którego został on zrealizowany, to organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ocena legalności wykonanych robót budowlanych mogą, w zależności od okoliczności sprawy, z faktu, że właściciel obiektu budowlanego nie jest w stanie przedstawić takiej dokumentacji, wyciągnąć negatywne dla niego konsekwencje. Jest to dopuszczalne w szczególności wtedy, gdy zostaną spełnione następujące warunki. Po pierwsze, istnieje rozbieżność w zakresie tego, co według samej treści decyzji o pozwoleniu na budowę miało zostać wybudowane, a tym co w rzeczywistości zostało wybudowane. Po drugie, właściciel obiektu budowlanego jest jednocześnie inwestorem wskazanym w pozwoleniu na budowę. Po trzecie, nie zachodzą jakieś szczególne okoliczności usprawiedliwiające brak dokumentacji, np. upływ wielu lat od wydania pozwolenia na budowę. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje wprawdzie, właściwa prawu cywilnemu, zasada, że ciężar dowodu faktu spoczywa na tym, kto z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 6 k.c.), jednakże organy administracji nie mogą podczas procesu oceny wszystkich dowodów abstrahować od tego, że strona postępowania administracyjnego nie przedstawiła istotnego w sprawie dowodu, który swego czasu niewątpliwie posiadała. Nieprzedstawienie w określonych okolicznościach sprawy przez stronę postępowania istotnego dowodu powinno być uwzględniane przy ocenie, czy dany fakt został udowodniony (art. 80 k.p.a.). Zatem, w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego powinny były uwzględnić, że w sytuacji, w której istnieje rozbieżność pomiędzy tym, co miało zostać według pozwolenia na budowę wybudowane, a tym co zostało wybudowane (z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że inwestor nie ograniczył się do zmiany konstrukcji dachu oraz nie poprzestał na dobudowaniu wiaty), właściciel obiektu budowlanego, który był jednocześnie inwestorem (W. S.), nie przedstawia projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do udzielonego mu pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego powinny były ten fakt uwzględnić tym bardziej, jak wskazuje Sąd pierwszej instancji, że inwestor nie zakończył inwestycji w sposób przewidziany przez prawo, uniemożliwiając tym samym właściwym organom administracji ocenę wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności z projektem budowlanym. Uwzględnienie wskazanych okoliczności mieści się w nałożonym na organy administracji w art. 80 k.p.a. obowiązku oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy nadzoru budowlanego oceniając, czy będące przedmiotem postępowania administracyjnego obiekty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem i z tego względu brak podstaw do podjęcia przez te organy prawem przewidzianych czynności, powinny były uwzględnić, że w przedstawionych okolicznościach sprawy, sprowadzających się do wywołania istotnych wątpliwości, co do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, inwestor nie przedłożył projektu budowlanego, którym swego czasu musiał dysponować. Uwzględnienie faktu, że inwestor nie przedłożył projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji Burmistrza Miasta Ż. z [...] stycznia 1994 r. o pozwoleniu na zmianę konstrukcji dachu na budynku warsztatu ślusarskiego oraz o pozwoleniu na dobudowę wiaty, mogło sprowadzać się do próby ustalania zakresu robót budowlanych objętych tym pozwoleniem przy pomocy innych środków dowodowych lub – wobec ich braku – przyjęcia, że roboty te nie zostały wykonane zgodnie z tym pozwoleniem. Powyższe wskazuje, że wyrok Sądu pierwszej instancji jest zgodny z prawem, zaś podstawy kasacyjne, zmierzające do odmiennej jego oceny, niezasadne. Mając powyższe na uwadze NSA na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku uwzględniającego skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądził od wnoszących skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącego.