II SA/Łd 145/13

Dnia 22 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 roku sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia - oddala skargę. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) utrzymało się w mocy własne postanowienie z dnia [...], którym odmówiono S. L. stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...], nr [...], uchylającego postanowienie Starosty [...] z dnia [...] nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie zmiany decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, należącego do J. i A., małżonków K. oraz uchylenia decyzji tegoż organu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przekazania działek leśnych Lasom Państwowym - Nadleśnictwa B.. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż S. L. wnioskiem z dnia 2 października 2012 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności przywołanego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], wskazując na przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, Kolegium nie było właściwe do instancyjnej oceny wskazanego wyżej postanowienia Starosty [...] z dnia [...], jako że w sprawach objętych tym postanowieniem właściwy był Wojewoda [...]. Postępowanie, wszczęte w/w wnioskiem, zostało zakończone w/w postanowieniem SKO z dnia [...], którym odmówiono stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia z dnia [...]. W uzasadnieniu tegoż postanowienia Kolegium wyjaśniło, iż kwestionowane przez skarżącego postanowienie z dnia [...] podjęte zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 144 k.p.a. Organ zauważył, iż pierwszorzędne znaczenie dla każdej sprawy prowadzonej przez organ administracji państwowej ma kwestia właściwości rzeczowej, co wynika z art. 19 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 k.p.a.). Nadto stosownie do treści art. 127 § 2 k.p.a., w związku z art. 141 i art. 144 k.p.a. właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W myśl zaś art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego — samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Podkreślono nadto, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. nr 79 z 2001r., poz. 856 ze zm.), przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a kontrolę orzecznictwa kolegiów sprawuje sąd administracyjny (art. 21 ust. 2 ustawy). Wynika to również z postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uznając, zaś iż Kolegium naruszyło właściwość rzeczową, skarżący mógł skorzystać z przysługującego mu prawa do wniesienia skargi na sporne postanowienie z dnia [...], czego jednak nie uczynił. Organ dodał, że nie znalazł przesłanki przemawiającej za poglądem skarżącego odnośnie braku właściwości Kolegium do wydania kwestionowanego postanowienia bowiem jego podstawę stanowiła teza, że Starosta [...] nie był organem właściwym do procedowania odnośnie zmiany decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego należącego do J. i A., małżonków K.. Zdaniem organu, wbrew zarzutom skarżącego, właściwości instancyjnej Wojewody [...] do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty [...] z dnia [...], nr [...] nie można upatrywać w art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. nr 102 z 2010r., poz. 651 ze zm.), choć przepis ten istotnie wskazuje, iż organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Niemniej jednak, w ocenie Kolegium, nie ulega wątpliwości, iż zapis ten odnosi się do rozstrzygnięć podejmowanych wyłącznie w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami. Kwestionowane zaś postanowienie nie należało do rozstrzygnięć zapadłych w tego rodzaju postępowaniach. Skoro Starosta [...] nie był uprawniony do procedowania w przedmiocie zmiany decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...], nr [...], to wobec rozstrzygnięć podjętych przez ten organ w tej sprawie w grę wchodziły ogólne reguły dotyczące właściwości organów odwoławczych wynikające z ww. art. 17 pkt 1 k.p.a. S. L. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem, podtrzymując zarzuty i argumenty leżące u podstaw złożenia wniosku z dnia 2 października 2012r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazało dodatkowo, iż przedmiotem rozstrzygnięcia Starosty [...] było zawieszenie postępowania w "połączonych" spawach zmiany decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] o przejęciu na własność państwa gospodarstwa rolnego i uchylenia decyzji z dnia [...], przekazującej działkę leśną, wchodzącą w skład tego gospodarstwa w zarząd Lasów Państwowych. S. L. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Podniósł, iż Kolegium bezpodstawnie nie akceptuje poglądu, wyrażonego w piśmie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji z dnia 13 lipca 2012r., wskazującego Wojewodę jako organ właściwy rzeczowo do rozpatrywania odwołań od decyzji starostów w analogicznych sprawach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. natomiast, wydało w już w sprawie 24 nieważne orzeczenia, choć nie jest w sprawie organem właściwym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonego postanowienia. W piśmie z dnia 25 kwietnia 2013r. S. L. wskazał, iż w terminie otwartym do wniesienia skargi na postanowienie z dnia [...] złożył wniosek o wznowienie postępowania. Po wznowieniu postępowania przez Kolegium oraz otrzymaniu wyjaśnień z Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji nie miał zatem podstaw do wniesienia skargi na wspomniane postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Podzielić bowiem należy stanowisko wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że było ono właściwe do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie "zmiany w trybie art. 154 § 1 decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] (...) i uchylenia decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...].(...)". Jak trafnie podniesiono w motywach zaskarżonego postanowienia, właściwości instancyjnej w sprawie o tak określonym przedmiocie upatrywać należy w przepisie art. 17 pkt 1 k.p.a., statuującego zasadę, iż organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Powoływany przez skarżącego przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się natomiast do spraw określonych w tejże ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Jak wyżej wskazano, zawieszenie postępowania obejmowało sprawę "zmiany decyzji Naczelnika Gminy B." w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego w trybie ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin ((Dz.U. nr 40, poz. 268 ze zm.) oraz uchylenia decyzji tegoż organu o przekazaniu w zarząd Lasom Państwowym działki leśnej, wchodzącej w skład tego gospodarstwa. Żadna z powyższych kwestii nie jest wprost regulowana ustawą o gospodarce nieruchomościami, co sprawia, iż niezależnie od wielości i różnorodności prezentowanych na przestrzeni lat poglądów na temat właściwości organów, uprawnionych do orzekania w tych sprawach (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 11 marca 2008r., sygn.akt I OW 145/07, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005r., sygn.akt I OW 236/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2010r., sygn.akt I OSK 1691/09, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), pogląd o niewłaściwości samorządowego kolegium odwoławczego do rozstrzygania w przedmiocie zawieszenia postępowania we wskazanej wyżej sprawie (określonej, jak wskazano w postanowieniu, "łącznie") nie może być uznany za trafny. Pomijając już bowiem wpadkowy charakter rozpoznawanego zagadnienia (zawieszenie postępowania) oraz jego wadliwie określony przedmiot, godzi się wskazać, iż w prawomocnym wyroku z dnia 21 grudnia 2004r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 400/03, po rozpoznaniu skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, iż organem właściwym w sprawie odwołania od decyzji Starosty [...], orzekającego o odmowie uchylenia w trybie wznowienia postępowania decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., nie zaś Wojewoda [...]. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zawieszenie postępowania w tej samej, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., sprawie (dotyczy bowiem wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...]), kwestię właściwości organu odwoławczego w niniejszej sprawie, uznać należy za przesądzoną. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, albowiem nie zachodziła żadna z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., uzasadniających stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...], na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej. a.tp.