I SA/Bk 128/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2011 oddala skargę 1. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2013 r., nr [...], Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] października 2012 r., nr [...], umarzającą postępowanie wobec Pana E. W. (dalej: "Skarżący") w sprawie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej w całości oraz odmówił przyznania płatności JPO oraz nałożył sankcję w wysokości 12.925,27 zł. 2. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że Skarżący złożył do Biura Powiatowego ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności na rok 2011, w którym ubiegał się o jednolitą płatność obszarową (JPO) i uzupełniającą płatność obszarową do działek rolnych o powierzchni wynoszącej 18,19 ha. W dniu 8 czerwca 2011 r. do Biura Powiatowego wpłynęło oświadczenie Skarżącego informujące o zniszczeniu uprawy zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] a następnie Skarżący wycofał wniosek o płatności UPO. W trakcie kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono błąd kontroli krzyżowej w odniesieniu do działki rolnej A położonej na działce nr [...]. Ustalono, że grunty rolne położone na ww. działce ewidencyjnej zostały zadeklarowane we wnioskach o przyznanie płatności na rok 2011 przez dwóch producentów rolnych -przez Skarżącego i przez Pana J. Ł. Łączna powierzchnia użytków rolnych zadeklarowana przez wszystkich wnioskodawców przekroczyła dopuszczalną powierzchnię użytków rolnych na tej działce. Pan J. Ł. wyjaśnił, że od chwili zawarcia umowy dzierżawy z N. S. M., tj. 01 kwietnia 2005 r. jest posiadaczem spornej działki. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w dniu [...] stycznia 2012 r. organ l instancji wydał decyzję nr [...]. w której umorzył postępowanie w sprawie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej w całości i odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej. Dodatkowo na Skarżącego nałożono sankcję. W dniu [...] marca 2012 r. Dyrektor POR ARiMR w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawą uchylenia decyzji Organu I instancji był brak odniesienia się Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. do wniosku strony o zawieszenie przedmiotowego postępowania. W tej sytuacji w dniu [...] marca 2012 r. organ l Instancji wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich, na które Strona złożyła zażalenie. Dyrektor POR ARiMR w Ł. w dniu [...] maja 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w dniu [...] czerwca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, od której strona złożyła odwołanie. Następnie decyzją z [...] września 2012 r. nr [...] Dyrektor POR ARiMR w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., w dniu [...] października 2012 r., wydał decyzję nr [...] w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w której umorzył postępowanie w sprawie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do działki oznaczonej lit. A1 oraz odmówił przyznania płatności JPO. Jednocześnie na Skarżącego nałożono sankcje wieloletnie. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy powyższą decyzję z [...] października 2012 r. powołał przepisy art. 7 ust. 1 i 6 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego oraz przepis art. 336 kodeksu cywilnego i stwierdził, że dla przyznania płatności istotne jest to, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, nie musi natomiast wykazywać, że przysługuje mu prawo do tego gruntu. Prawo do płatności bezpośrednich przysługuje temu, kto je rolniczo użytkuje. Organy uznały, że Skarżący nie użytkował jako posiadacz zadeklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych nr [...], a faktycznym ich posiadaczem w 2011 r. był Pan J. Ł., który od 1 kwietnia 2005 r., tj. od chwili zawarcia umowy dzierżawy tej działki zgłasza ją do dopłat bezpośrednich. Skarżący wprawdzie wykonał na spornej działce czynności zasiewu, ale takie pojedyncze działanie trudno uznać za zgodne z normami, z dobrą kulturą rolną. Zdaniem organu, za przyjęciem tego poglądu przemawia też fakt, że Skarżący wycofał sporną działkę rolną z płatności UPO. W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że w sprawie doszło do zawyżenia powierzchni użytkowanej rolniczo na działce ewid. nr [...]. Powierzchnią zawyżoną jest cała powierzchnia działki. Organ przytoczył też treść przepisu art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r. Stwierdzono, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 73 rozporządzenia 1122/2009 który przewiduje możliwość odstąpienia od sankcji. 3. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku E. W. działając przez pełnomocnika zarzucił decyzji Dyrektora Podlaskiego Oddziału ARiMR w Ł. naruszenie przepisów: – art. 7, 9, 10, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego sprawy w przedmiocie faktycznego wiosennego zagospodarowania działki rolnej nr [...] w 2011 r. przez Skarżącego; – art. 336 - 345 k.c., przez błędne ustalenie samoistnego posiadacza działki nr [...] wiosną 2011 r. oraz faktu naruszenia samoistnego posiadania skarżącego przez Pana J. Ł.; – art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez dowolne uznanie bez podstaw faktycznych i prawnych, iż Skarżącemu nie należy się jednolita płatność obszarowa do powierzchni 18,19 ha na rok 2011; – art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie w sprawie i dodatkowe nałożenie na Skarżącego sankcji w wysokości 12.925,27 zł – art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. w zbiegu z art. 336 – 345 k.c. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi konieczność rozstrzygnięcia przez sądu powszechne faktu wadliwości czynności prawnej związanej ze sprzedażą działki nr [...] w dniu 24 maja 1995 r. przez Skarżącego N. S. M. w S., jak również prawnego momentu utraty samoistnego posiadania przez Skarżącego i ewentualnego wejścia w to posiadanie właściciela bądź osób trzecich. W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że w 1995 r. sprzedał N. S. M. w S. działkę nr [...], co wynika z treści aktu notarialnego Rep. A nr [...]. Wskazał, że uszło uwadze organom obu instancji, że w chwili obecnej toczy się postępowanie o uznanie czynności prawnej sprzedaży działki przez Skarżącego dla N. S. M. w S. za nieważną, ponieważ Skarżący sprzedał Spółdzielni działkę o innej powierzchni, niż wskazana w akcie notarialnym. Skarżący wskazał, że pozostając w przeświadczeniu, że jest właścicielem przedmiotowej działki posiadał ją samoistnie do 2011 r., tj. do czasu bezprawnego naruszenia jego posiadania przez J. Ł. Nieprawdziwe są zaś ustalenia organów obu instancji, iż działka nr [...] od kilku lat znajdowała się już w posiadaniu J. Ł. Skarżący będąc samoistnym posiadaczem wiosną 2011 r. rozpoczął zagospodarowywanie tej działki i po zasianiu owsa oraz. poniesieniu innych kosztów uprawowych złożył w dniu 12 kwietnia 2011 r. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. Po złożeniu wniosku i rozpoczęciu użytkowania działki doszło ze strony Pana J. Ł. do wtargnięcia na działkę posiadaną przez Skarżącego i przeorania jej oraz zniszczenia zasiewów. Skarżący podkreślił, że Pan Ł. nie wszedł w posiadanie działki prawnie i samoistnie, a zniszczenie przez niego zasiewów zboża skarżącego wiosną 2011 r. na spornej działce nie jest uprawa rolną, jak to interpretują organy obu instancji. Co prawda, Skarżący nie wystąpił o przywrócenie mu naruszonego posiadania, jednakże stan tzw. faktyczno-prawnej niepewności trwał zgodnie z, przepisami kodeksu cywilnego przez okres 1-go roku i dopiero po maju 2012 r. można twierdzić, że Skarżący dobrowolnie opuścił przedmiotową działkę na wezwanie jej właściciela tj. Spółdzielni. W tej sytuacji, zdaniem Skarżącego, nie można twierdzić, że złożył on wniosek niezgodny ze stanem faktycznym i że ta nieprawidłowość wynikła z jego winy. Odnosząc się do argumentu organu o cofnięciu wniosku o dopłaty wskazał, że wniosek z 12 kwietnia 2011 r. pozostawił on w mocy, a zrezygnował jedynie z płatności UPO. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. 5. Sprawa dotyczy płatności obszarowych na rok 2011 do działki rolnej o nr ewid. [...] położonej w woj. p., powiecie s., gm. N., obrębie Z. Grunty rolne położone na tej działce zostały zadeklarowane we wnioskach o przyznanie płatności na rok 2011 r. przez dwa podmioty – Skarżącego i Pana J. Ł. Zasadniczy spór w sprawie dotyczy tego, czy na podstawie zebranego materiału dowodowego organy miały podstawy do ustalenia, że Skarżący nie spełniał przesłanek do otrzymania płatności do gruntów rolnych wynikających z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051). 6. W myśl powołanego przepisu, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 4) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wynika stąd, że koniecznym warunkiem uzyskania przez rolnika płatności jest m.in. posiadanie gruntów rolnych i utrzymywanie ich zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. Jako że ustawa nie definiuje bliżej posiadania, stosuje się tutaj pomocniczo przepisy Kodeksu cywilnego. W myśl art. 336 tej ustawy, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Dla przymiotu posiadania istotne jest zatem faktyczne władanie rzeczą, a ponadto istnienie prawa do władania rzeczą. W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę na to, że dla prawa do otrzymania płatności liczy się faktyczne korzystanie z gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2011 r. wskazał, że posiadanie uprawniające do uzyskania płatności musi zawierać w sobie kilka szczególnych cech: musi to być faktyczne posiadanie i rolnicze użytkowanie gruntów utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej i ściśle związanych z produkcją rolną, której przecież wspieraniu płatności mają służyć (II GSK 1034/10 - wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd wskazał też, że idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy zatem być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 listopada 2010 r. wskazał, że istotą płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest pomoc rolnikowi, który faktycznie użytkuje grunty rolne, utrzymując je zgodnie z normami, decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie (V SA/Wa 1062/10 - wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2012 r. wyraził pogląd, że z regulacji dotyczących przyznania pomocy finansowej w formie jednolitej płatności obszarowej i jednolitej płatności uzupełniającej wynika, iż pomoc ta może być przyznana tym rolnikom, którzy faktycznie rolniczo użytkują posiadane działki rolne, a zatem tym, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Tego rodzaju prace nie mogą mieć charakteru sporadycznego (II GSK 734/11). Z kolei WSA w Białymstoku w wyroku z 12 stycznia 2012 r., I SA/Bk 424/11 stwierdził, że podstawą do uznania, że producent rolny jest posiadaczem gruntów rolnych jest jedynie posiadanie gruntów o charakterze trwałym, a związek z rzeczą nie powinien wyrażać się w sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możliwości korzystania z niej przez czas nieokreślony. Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy. W stanie faktycznym tej sprawy wiadomym jest, że Skarżący w 2011 r. dokonał czynności zasiewu na spornej działce. Słusznie jednak organy stwierdziły, że tego rodzaju pojedyncze działanie nie może być uznane za zgodne z kulturą rolną. Ponadto, z zeznań świadka K. wynika, że zasiew został wykonany niedbale i zboże rosło tylko miejscami na przemian z zielem. Podobnie świadek A. P. zeznał, że w maju 2011 r. na spornej działce widział rosnący owies, lecz większość pola tj. cały jego środek stanowiły chwasty. Jak wynika zaś z oświadczenia Pan J. Ł., a także z zeznań świadków – M. K., K. M. to pan Ł. od 1 kwietnia 2005 r. dzierżawi sporną działkę, uprawiał ją i utrzymywał w dobrej kulturze rolnej. Wiosną 2011 r. udał się, by przygotować działkę pod zasiewy i spotkał tam Skarżącego siejącego owies. Następnie w maju 2011 r. pan Ł. zniszczył zasiewy dokonane przez Skarżącego. Mając na uwadze powyższe organy zasadnie stwierdziły, że Skarżący w roku 2011 nie użytkował spornej działki w sposób wymagany przepisami ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. Dlatego zasadnie odmówiły przyznania mu płatności JPO. Nie doszło przy tym do naruszenia zarzucanych przepisów tej ustawy. Organy prawidłowo dokonały wykładni zarówno tych przepisów, jak też przepisów art. 336 – 345 Kodeksu cywilnego. 7. W sprawie nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu, organy prowadziły postępowanie uwzględniając konieczność podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego. Szczególnie wnikliwie organy zbadały sporny w tym postępowaniu aspekt dotyczący podmiotu faktycznie użytkującego sporną działkę. Organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Sąd nie dostrzegł też naruszenia art. 9 i 10 k.p.a., Skarżący nie wskazuje zresztą, w czym upatruje naruszenia wynikających z tych przepisów norm. Fakt, że Skarżący nie jest usatysfakcjonowany rozstrzygnięciem organu nie oznacza automatycznie, że ocena materiału dowodowego była wadliwa. W sprawie nie zachodziła też konieczność rozstrzygnięcia przez sąd powszechny wątpliwości prawnych co do ważności treści czynności prawnej sprzedaży działki Skarżącego. Jak wynika już z wcześniejszych rozważań, o prawie do płatności nie decyduje stan prawny nieruchomości, ale faktyczne jej rolnicze użytkowanie. Tą kwestię zaś organy wyczerpująco wyjaśniły. 8. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie w sprawie i dodatkowe nałożenie na Skarżącego sankcji, jego należy stwierdzić, że jest on niezasadny. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, brak było podstaw do tego, by odstąpić od sankcji, gdyż w kontekście poczynionych ustaleń nie budzi wątpliwości okoliczność, że wniosek złożony przez Skarżącego nie był prawidłowy pod względem faktycznym zaś istotnie nie wykazał on, że nie ponosi winy za zadeklarowanie danych nieprawidłowych. Słusznie zauważył organ, że działka od lat znajdowała się w posiadaniu pana Ł., będąc przez niego dzierżawiona. Nawet jeśli u Skarżącego pojawiło się przeświadczenie, że działka stanowi jego własność, to do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii i w kontekście użytkowania działki przez inną osobę, złożenie wniosku o płatności nie było uzasadnione. 9. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.