I SA/Bk 424/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na rok 2009 oddala skargę Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] lipca 2011 r. nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy w przedmiocie odmowy przyznania R. B. (dalej również jako skarżący) płatności bezpośrednich i uzupełniających na 2009 r. Zdaniem Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego organ I instancji prawidłowo uznał, że skarżący na dzień 31 maja 2009 r. nie był posiadaczem zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych o numerach [...] (województwo [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...]). Trafnie, więc przyjęto, że nie zostały spełnione przesłanki przyznania wnioskowanej płatności do spornych działek. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że aby zostać beneficjentem pomocy w ramach płatności bezpośrednich do gruntów rolnych nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Okoliczność ta powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy zobowiązany jest przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy prowadzi na nich działalność rolniczą zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.). W ocenie organu odwoławczego, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący w 2009 r. zaorał część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 1,14 ha a następnie zasiał zboże, natomiast na części działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,92 ha, na działce nr [...], nr [...] oraz na części działki nr [...] dokonał pierwszego pokosu. Powyższe ustalenia zostały potwierdzone w zeznaniach świadków tj. J. R., A. M., S. N., J. B., A. K., D. B., D. J., W. D., S. K. i D. B. Innych czynności poza ww. wymienionymi skarżący na spornym gruncie nie dokonał. Natomiast druga strona konfliktu (małżonkowie R.), na spornym gruncie w roku kalendarzowym 2009 dokonała: wysiania nawozów, bronowania, wywozu obornika (działka nr [...]), drugiego i trzeciego pokosu, a także zebrała plony z gruntów ornych. Wobec przytoczonych okoliczności organ II instancji uznał, że skarżący nie był posiadaczem zadeklarowanych we wniosku działek rolnych w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego, a wykonane przez niego czynności na gruncie, nie stanowiły nabycia posiadania w jakiejkolwiek formie. Przemawia za tym również fakt, że skarżący wycofał sporne działki rolne z płatności ONW, a także zawarcie [...] czerwca 2009 r. przed Sądem Rejonowym w S. I Wydział Cywilny ugody zmieniającej warunki umowy dzierżawy z [...] września 2003 r. Organy uznały, że skarżący, choć jest właścicielem przedmiotowych gruntów, to jednak nie był ich posiadaczem na dzień 31 maja 2009 r. Na mocy ww. ugody sądowej wydzierżawił A. R. do 31 grudnia 2010 r. nieruchomość oznaczoną nr geodezyjnymi [...]. Powyższa ugoda świadczy, że umowa dzierżawy z [...] września 2003 r. nadal trwała. Natomiast w wyniku ugody strony modyfikowały jedynie jej treść. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podniósł, że decydujące znaczenie dla uznania danego podmiotu za producenta rolnego ma czynne prowadzenie działalności rolniczej w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej. Natomiast skarżący wprawdzie wykonał czynności na spornych działkach rolnych, a także skosił trawę, którą następnie tam pozostawił. Trudno uznać takie działanie za działanie zgodne z normami, z dobrą kulturą rolną. Dodatkowo, samo legitymowanie się faktem, iż skarżący dokonywał czynności na spornych działkach rolnych w okolicach 31 maja nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania płatności do gruntów rolnych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, wnioskodawcy należy się płatność, gdy cały rok utrzymywał grunty rolne zgodnie z normami, a więc cały rok grunty te były w jego posiadaniu. Datę 31 maja należy czytać łącznie z wymaganiem utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, do czego może zobowiązać się jedynie osoba, która gruntami tymi faktycznie włada. Zdaniem organu odwoławczego Kierownik Biura Powiatowego, odstępując od zastosowania sankcji, prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 497/2008 (Dz. Urz. UE L z 30 kwietnia 2004 r., nr 141, s. 18). Z uwagi na dowiedzione działania agrotechniczne na gruncie oraz przeświadczenie, iż jako właściciel gruntów rolnych może ubiegać się do tych gruntów o płatność, skarżący wykazał, bowiem, że nie był winien zaistniałych nieprawidłowości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej w skrócie: "Kpa", organ odwoławczy podniósł, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przysługuje jedynie temu producentowi rolnemu, który złożył wniosek o ich przyznanie. Druga strona konfliktu "krzyżowego" nie posiada, zatem przymiotu strony w niniejszej sprawie, bowiem postępowanie zostało wszczęte na wniosek R. B. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie art. 7 ust. 1 i ust 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 6, art.7, art.8, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, które w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy. Skarżący podniósł, że przesłuchani podczas rozpraw administracyjnych świadkowie jednoznacznie potwierdzili posiadanie przez niego przedmiotowych działek na dzień 31 maja 2009 r. Żaden z przesłuchanych podczas ponownego rozpoznania sprawy świadków nie zeznał, aby na działkach stanowiących własność skarżącego widział w 2009 r. Panią A. R. Dodał, że z treści ugody wprost wynika, iż wydzierżawił nieruchomość od 23 czerwca 2009 r. do 2 stycznia 2011 r. Tym samym zebrany materiał dowodowy całkowicie potwierdza, że skarżący będąc właścicielem gruntów był jednocześnie ich posiadaczem na dzień 31 maja 2009 r. Wbrew zgromadzonym dokumentom stwierdzono, że skarżący przed 23 czerwca 2009 r. nie wystąpił o wydanie przedmiotu dzierżawy. Takiemu twierdzeniu przeczy załączony dowód w postaci wezwania z [...] kwietnia 2009 r., a następnie pozew z [...] maja 2009 r. przeciwko A. R. o wydanie nieruchomości rolnej. Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że w sprawie zaniechano doręczenia decyzji stronom A. i J. R. Ich udział w postępowaniu ograniczył się do uczestniczenia w jednej rozprawie administracyjnej. Strona wniosła również o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zdaniem skarżącego jest to uzasadnione faktem prowadzenia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR postępowania odwoławczego od decyzji umarzającej wznowione postępowanie zakończone decyzją z [...] kwietnia 2010 r. w sprawie przyznania J. R. płatności na 2009 r. Ustalenie, czy w postępowaniu zakończonym decyzją [...] kwietnia 2010 r. w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stroną postępowania był J. B. stanowi, bowiem istotne zagadnienie, od którego zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Spór w sprawie dotyczy ustalonego w sprawie stanu faktycznego skutkującego uznaniem, że skarżący nie spełnił warunków, o których mowa w art. 7 ust.1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego warunkujących przyznanie w 2009 r. jednolitej płatności obszarowej, a w konsekwencji także wymogów do przyznania uzupełniającej płatności do powierzchni upraw (art. 7 ust. 2 ww. ustaw). W myśl wspomnianego art.7 ust.1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z powyższego wynika, że warunkiem przyznania płatności obszarowych jest posiadanie przez wnioskodawcę, w sposób trwały, gruntów rolnych na określony dzień (31 maja roku, w którym złożono wniosek) oraz ich utrzymanie zgodnie z określonymi normami przez cały rok kalendarzowy. Z uwagi na to, że "posiadanie" nie zostało zdefiniowane na potrzeby ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, należy uznać, że ustawodawca posługuje się jego pojęciem cywilistycznym. I tak w myśl postanowień art.336 kc posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie jest, więc stanem trwałego (trwającego) władztwa nad rzeczą i występuje przy jednoczesnym istnieniu fizycznego elementu władania rzeczą oraz elementu psychicznego rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie (por. E. Gniewek komentarz do art. 336 kc w: Komentarz do kodeksu cywilnego. Zakamycze 2001) Zgodnie z treścią orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. II GSK 12/10 (publ. LEX nr 746077) "posiadanie zależne współistnieje z posiadaniem samoistnym podmiotu innego niż posiadacz zależny. Posiadanie samoistne nie wyklucza posiadania zależnego podmiotu innego niż posiadacz samoistny". Pogląd ten, skład orzekający w sprawie, w pełni akceptuje i przyjmuje za swój. W tym miejscu należy przywołać art.7 ust.6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z którego wynika, że w przypadku, gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu. Celem płatności obszarowych jest dofinansowanie produkcji rolnej producentom, którzy faktycznie użytkują grunty rolne, a nie są tylko ich formalnymi posiadaczami, tym samym w przypadku zbiegu uprawnień wynikających z posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu, który faktycznie je użytkuje. Z taką sytuacja mamy do czynienia w omawianej sprawie. W wyniku kontroli krzyżowej ustalono, bowiem że dwóch producentów rolnych zadeklarowało te same działki rolne do płatności obszarowych tj. skarżący, jako ich właściciel (umowa dożywocia z [...] lutego 2009 r.) oraz Pan R., jako ich posiadacz zależny (umowa dzierżawy z [...] września 2003 r. zawarta na okres 10 lat). Organy administracji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie, uznały, że skarżący nie spełnił, co najmniej dwu warunków koniecznych do przyznania wnioskowanych płatności obszarowych tj., że nie był faktycznym posiadaczem spornych gruntów rolnych na dzień 31 maja 2009 r., oraz, że nie prowadził czynnie działalności rolniczej w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, a więc nie utrzymywał gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy. Za prawidłowością powyższych ustaleń przemawiają zarówno zeznania świadków, jak i treść ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w S. I Wydział Cywilny w dniu [...] czerwca 2009 r. zmieniającej warunki umowy dzierżawy z [...] września 2003 r. zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] (tom I akt admin.). Na mocy wspomnianej ugody sądowej skarżący wydzierżawił A. R. do 31 grudnia 2010 r. nieruchomość oznaczoną nr geodezyjnymi: [...], z wyjątkiem budynków mieszkalno-gospodarczych położonych na działce nr [...]. Strony ugody postanowiły także, że dzierżawca będzie uprawniony do pobierania wszelkich przyszłych plonów, wypływających ze stanu nieruchomości na dzień zawarcia ugody (zbioru trawy, zboża). Powyższe jednoznacznie wskazuje, że strony jedynie zmodyfikowały treść umowa dzierżawy z [...] września w 2009 r. (okres jej obowiązywania oraz kwotę czynszu dzierżawnego), a nie że zawarły nową umowę dzierżawy. Tym samym organy prawidłowo uznały, że skarżący, choć jest właścicielem przedmiotowych gruntów, to jednak nie był ich faktycznym posiadaczem na dzień 31 maja 2009 r. Powyższej oceny nie zmienia fakt dokonania przez skarżącego na spornych działkach rolnych w okolicach 31 maja czynności polegających na zaoraniu i zasianiu zboża na części gruntów rolnych, czy też dokonanie pierwszego pokosu traw. Podstawą do uznania, że producent rolny jest posiadaczem gruntów rolnych jest, bowiem jedynie posiadanie gruntów o charakterze trwałym, a związek z rzeczą nie powinien wyrażać się w sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możliwości korzystania z niej przez czas nieokreślony (por. wyrok NSA II GSK 228/07). Incydentalne naruszenie posiadania (z jakim mamy do czynienia w sprawie) nie spowodowało, więc jego wyzbycia. Tym samym prawidłowo organy uznały, ze posiadaczem spornych gruntów na 31 maja 2009 r. był ich dzierżawca (posiadacz zależny) a nie skarżący. W konsekwencji, nie można także uznać, że zakres prac wykonanych na spornych gruntach rolnych wskazuje, że skarżący utrzymywał grunty rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności obszarowych zgodnie z określonymi normami przez cały rok kalendarzowy. Tym samym organ prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazał istnienia drugiego z warunków związanego z przestrzeganiem przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wymogów utrzymania gruntów rolnych zgodnie z normami. W ocenie Sądu organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a więc nie naruszyły postanowień art. 7 kpa, art.77 § 1kpa oraz dokonały oceny całokształtu materiału dowodowego z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art.80 kpa. Nie zasadny okazał się także zarzut naruszenia art.8 i art.28 kpa, podniesiony w skardze z uwagi na zaniechanie doręczenia decyzji małżonkom A. i J. R. W myśl wspomnianego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie podkreśla się, że związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu pranego lub obowiązku tego podmiotu. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w omawianej sprawie, bowiem postępowanie uruchomione zostało na wniosek skarżącego o przyznanie płatności obszarowych na 2009 r. i to on jest stroną tego postępowania. Przymiotu strony w tym postępowaniu nie ma natomiast inny producent rolny, który złożył wniosek o przyznanie płatności obszarowych na 2009 r. nawet wtedy, gdy zadeklarował w nim te same grunty rolne. W omawianej sprawie możemy mówić, więc co najwyżej o współuczestnictwie formalnym, o którym mowa w art. 62 kpa, a nie o współuczestnictwie materialnym. W myśl wspomnianego przepisu w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej (tak jak w omawianej sprawie), organ może wszcząć i prowadzić jednego postępowania dotyczące więcej niż jednej strony. Jest to, więc uprawnienie organu, a nie jego obowiązek. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.