II SA/Ke 179/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2013r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. D. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę do organu I instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Opisane powyżej rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wydawane w niniejszej sprawie decyzje zapadały w ramach postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie legalizacji zrealizowanej już samowolnie inwestycji. Postanowieniem z dnia 20.04.2009r. organ nadzoru budowlanego zobowiązał bowiem inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W piśmie z dnia 16.01.2008r. W. D. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji – "budowa zakładu przeróbczego, mobilnego składającego się z zestawu kruszarki, przesiewacza (szczękowej) i kruszarki stożkowej i przesiewaczy, budowa budynku socjalno biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną" na działkach nr ewid. [...], położonych w miejscowości N. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy, po uzupełnieniu materiału dowodowego (w wyniku uchylenia decyzji tego organu z dnia 17.06.2010r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy decyzją z dnia 10.09.2010r.) ustaliło warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymało w mocy ww. decyzję z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 22.12.2011r. sygn. akt II SA/Ke 579/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi J. K., przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej, uchylił w całości ww. decyzje organów obu instancji z dnia 27.06.2011r. oraz z dnia 23.02.2011r. W uzasadnieniu wskazano na naruszenie, po pierwsze: przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, po drugie prawa materialnego, to jest art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu miejscowego. Organ I instancji, przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy, mając na uwadze wejście w życie w dniu 1.01.2012r. ustawy z dnia 9.06.2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011r. nr 163, poz. 981) – konkretnie art. 104 tej regulacji, który zniósł obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania dla terenu górniczego – stwierdził że możliwe jest powtórne rozpatrzenie złożonego w niniejszej sprawie wniosku. W rezultacie pismem z dnia 15.02.2012r. wezwano W. D. do uzupełnienia wniosku o elementy wskazane w uzasadnieniu ww. wyroku. Postanowieniem z dnia 12.03.2012r. Wójt Gminy, mając na uwadze wniosek W. D. z dnia 22.02.2012r., zawiesił prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne – do czasu uzyskania przez inwestora dokumentów, o jakich mowa powyżej. Mając na uwadze wyegzekwowanie od W. D. stosownych uzupełnień – poprzez ich nadesłanie w dniu 20.09.2012r. drogą elektroniczną – postanowieniem z dnia 26.09.2012r. Wójt Gminy podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy działki nr ewid. [...] dla opisanej na wstępie inwestycji – na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniu od ww. rozstrzygnięcia J. K. zarzuciła organowi I instancji, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, a transport kruszywa odbywa się przez jej działkę nr ewid. [...] W. D. do drogi krajowej. Zdaniem strony zalegalizowanie przedmiotowej inwestycji uniemożliwi przejazd do pól. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, podzieliło stanowisko organu I instancji o tym, że aktualnie obowiązuje nowe Prawo geologiczne i górnicze, wprowadzone ustawą z dnia 9.06.2011r. – wywodząc z tego zupełnie odmienne skutki prawne. W tym zakresie organ powołał się na art. 222 tej ustawy, zgodnie z którym do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. W rezultacie, zdaniem Kolegium, Wójt Gminy zobowiązany jest do zawieszenia prowadzonego postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. W tym zakresie wskazano na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 – t. j.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., z którego wynika, że organ I instancji jest związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, przedstawionymi w uzasadnieniu ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22.12.2011r. o sygn. akt. II Sa/Ke 579/11. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. D. zarzucił decyzji Kolegium obrazę: - przepisu prawa materialnego, to jest art. 153 ustawy P.p.s.a., która miała istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku zmiany przepisów prawa w dalszym ciągu organ administracji jest związany oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 22.12.2011r. sygn. akt II SA/Ke 579/11; - przepisu prawa materialnego, to jest art. 222 Prawa geologicznego i górniczego z 2011r., która miała istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że reguła zawarta w ww. przepisie będzie miała zastosowanie do postępowań, których podstawą prowadzenia były przepisy innych ustaw niż ustawy Prawo geologiczne i górnicze; - przepisów postępowania zawartych w art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a., która miała istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie w rozpatrywanym stanie faktycznym tego, że zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialno prawnym. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Kolegium oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że organ I instancji nadal nie wyjaśnił zakwestionowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach niezgodności co do zakresu inwestycji wynikającego z wniosku inwestora postępowania organu nadzoru budowlanego, jak również inwestora wnioskowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium, mającego na uwadze treść postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20.04.2009r. , zobowiązującego inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, przedmiotowe przedsięwzięcie określone we wniosku nie jest tożsame ze zrealizowaną już inwestycją. Podkreślono ponadto, że organ nadzoru budowlanego nałożył obowiązki dotyczące legalizacji obiektu na G., natomiast wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożył W. D. – który to stan faktyczny nie uległ dotychczas zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 – t. j.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości podnieść należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia przepisów: - postępowania, to jest art. 138 § 2 oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 154 ustawy P.p.s.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - prawa materialnego, to jest art. 104 ust. 2 oraz art. 222 ustawy z dnia 9.06.2011r. Prawo geologiczne i górnicze, zwanej dalej ustawą, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą uchylono decyzję Wójta Gminy z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedsięwzięcia wskazanego we wniosku W. D. z dnia 16.01.2008r. i przekazano sprawę do organu I instancji celem ponownego jej rozpatrzenia. Na wstępie podkreślić trzeba, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia mają związek z toczącym się przed organami nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym, wszczętym w trybie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118) postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20.04.2009r. (k. 201). Z treści powołanego przepisu wynika, że zasadnicze znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej ma ustalenie, czy obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie wskazać trzeba, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już wzniesionego będzie możliwe wtedy, gdy wniosek o jej wydanie zostanie złożony w związku z legalizacją samowoli budowlanej, a istotą decyzji o warunkach zabudowy wydaną w takim trybie jest ustalenie, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami szczególnymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10.04.2008r., sygn. akt II SA/Go 122/08, LEX nr 570371). Podkreślenia wymaga, że organ ustalający warunki zabudowy jest bezwzględnie związany danymi wniosku inwestora w zakresie określonym w ustawie z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8.09.2008r., sygn. akt II SA/Kr 543/08, LEX nr 519036). Związanie organów wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zwłaszcza przeznaczenia projektowanego obiektu budowlanego, funkcji, jakie ma on pełnić (por. wyrok NSA z dnia 6.12.2007r. o sygn. akt II OSK 1639/06, LEX nr 413525). Mając na względzie powyższe wskazać trzeba, że istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy zagadnieniem jest kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22.12.2011r. sygn. akt II SA/Ke 579/11. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Tym samym, orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania, w którym zostało wydane tak ono jak i zaskarżone rozstrzygnięcie, obejmując zarazem przyszłe – ewentualne – postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22.03.1999r., sygn. akt IV SA 527/97, LEX nr 47275). Jest to szczególnie istotne przy orzeczeniach kasatoryjnych, gdzie fundamentalne znaczenie ma uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, w wyniku którego następuje ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym. Są tam bowiem zawarte wskazania co do dalszego postępowania organów administracyjnych, jak również stosowna ocena prawna dotychczasowych działań. Istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że dotyczy ona wykładni prawa materialnego jak i procesowego lub też braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Natomiast obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego i wskazaniom co do dalszego postępowania, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych czyniącej dany pogląd prawny nieaktualnym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20.03.2012r. o sygn. akt II SA/Kr 9/12, LEX nr 1138601). Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie – co uszło uwadze organu odwoławczego, który w zaskarżonej decyzji wskazuje na konieczność realizacji przez Wójta Gminy zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 22.12.2011r. sygn. akt II SA/Ke 579/11, nieprawidłowo powołując się na art. 153 ustawy P.p.s.a. Kolegium wskazało bowiem na konieczność zawieszenia przez organ I instancji prowadzonego postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Przepisem, który reguluje wskazany w zaskarżonej decyzji tryb jest art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W tym zakresie wskazać trzeba, że z obowiązującego w dacie wydania poprzedniej decyzji Kolegium z dnia [...] (k. 244 akt administracyjnych) art. 53 ustawy z dnia 4.02.1994r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. nr 228, poz. 1947 ze zm.) wynika, że dla terenu górniczego sporządza się (obligatoryjnie) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (ust. 1). Jedynie w przypadku, jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne, rada gminy może podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia planu, o którym mowa w ust. 1 (ust. 6 ww. ustawy). Treść cyt. przepisów legła u podstaw wydania poprzedniego wyroku z dnia 22.12.2011r. – z uwagi na okoliczność, że uchwałą [...] Rada Gminy uchyliła uchwałę własną nr [...]o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego [...] w obrębie działek o nr ewid. [...]. W uzasadnieniu ww. orzeczenia wskazano, że "wydanie tej uchwały ma istotne znaczenie w sprawie niniejszej, ponieważ powoduje konieczność uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania dla terenu górniczego [...] w obrębie działek o nr ewid. [...]. Ustalenie warunków zabudowy w formie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe (...). Uchwała Rady Gminy z dnia [...] została podjęta w toku niniejszego postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zatem organ orzekający, który zobligowany jest orzekać według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania, powinien był obligatoryjnie zawiesić postępowanie administracyjne z urzędu, mając na uwadze brak planu dla terenu, dla którego istnieje ustawowy obowiązek jego sporządzenia." Tymczasem, jak wynika z obowiązującej od dnia 1.01.2012r. ustawy z dnia 9.06.2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011r. nr 163, poz. 981), jeżeli w wyniku zamierzonej działalności określonej w koncesji przewiduje się istotne skutki dla środowiska, dla terenu górniczego bądź jego fragmentu można (fakultatywnie) sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 104 ust. 2). Mając na uwadze opisaną zmianę stanu prawnego, wywierającą istotne skutki dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że przedstawione powyżej stanowisko tut. Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 579/11 straciło aktualność. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.02.2012r., sygn. akt II OSK 2341/10, LEX nr 1145584). Zasadnicze znaczenie w tym zakresie ma okoliczność – słusznie podnoszona w uzasadnieniu skargi – że w opisanym stanie faktycznym postępowanie toczyło się na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie zaś w oparciu o regulacje zawarte w Prawie geologicznym i górniczym. Natomiast powoływany przez Kolegium art. 222 ustawy Prawa geologiczne i górnicze z 2011r., zgodnie z którym do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy, dotyczy tylko postępowań, które były prowadzone w oparciu o przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994r. Z tego też względu przepis ten nie znajduje zastosowania w postępowaniach, które – tak jak w niniejszej sprawie – toczyły się w oparciu o przepisy innych ustaw. Nadmienić przy tym trzeba, że w dziale XIII ustawy Prawa geologiczne i górnicze z 2011r. - Przepisy przejściowe i końcowe nie znajduje się przepis, w którym wprost zostałoby wskazane, że dotychczas obowiązujące przepisy należy stosować również do postępowań wszczętych w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zgodnie z art. 225 tej ustawy ilekroć w obowiązujących przepisach jest przywołana ustawa Prawo geologiczne i górnicze z 1994r. to pod tym pojęciem należy rozumieć Prawa geologiczne i górnicze z 2011r. Dokonanej przez Sąd oceny nie mogło zmienić przedstawione w odpowiedzi na skargę stanowisko Kolegium stanowiące de facto istotne uzupełnienie i modyfikację uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z niekwestionowanymi poglądami wyrażanymi w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w odpowiedzi na skargę organ winien się odnieść do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących w kontrolowanej decyzji administracyjnej ustaleń faktycznych i rozważań (por. wyrok NSA z dnia 27.04.1992r. sygn. akt III SA 1838/91, ONSA 2/92 poz. 45). Odpowiedź na skargę nie może zastąpić uzasadnienia decyzji, a podniesione dopiero w niej okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji pozbawiają stronę możliwości ustosunkowania się do nich w toku postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8.02.2011r. sygn. akt II GSK 237/10, LEX nr 992343). Dodatkowo podnieść trzeba, że zgodnie z zaleceniami tut. Sądu organ I instancji, związany wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zbadał przedmiotową inwestycję pod kątem zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami szczególnymi. Natomiast, jak prawidłowo wskazano w uzasadnieniu decyzji I – instancyjnej, wszelkie odstępstwa wybudowanego samowolnie obiektu w stosunku do ustalonych w niniejszej decyzji warunków rozstrzygane są w innym postępowaniu, prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w oparciu o przepisy prawa budowlanego, a nie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast decyzja ustalająca warunki zabudowy rozstrzyga wyłącznie w zakresie określonym art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosownie do skonkretyzowanego wniosku inwestorskiego i nie może rozstrzygać w sprawach będących poza zakresem kompetencji wyznaczonej przepisami prawa materialnego dla organu podejmującego decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium wyeliminuje dotychczasowe uchybienia rozpoznając merytorycznie wniesione w niniejszej sprawie odwołanie –przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej rozważań. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt III orzeczenia na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1349 ze zm.).