II SA/Go 122/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 52 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał A. i L. R. rozbiórkę ganku wejściowego o wymiarach 1,78 m x 1,83 m przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na terenie działki nr [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości S. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ nakazał uporządkować teren po dokonaniu rozbiórki i powiadomić go o rozbiórce celem jej protokolarnego potwierdzenia. Decyzja powyższa została wydana wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy, do czego PINB w D. zobligowany został decyzją Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. uchylającą decyzję PINB z dnia [...] r. nakazującą rozbiórkę w/w obiektu. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że w toku postępowania wszczętego dnia 6 sierpnia 2003 r. ustalił, iż przedmiotowy ganek został wybudowany bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym postanowieniem wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązał inwestorów do dostarczenia w terminie do 23 lipca 2004r. wskazanych dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej. Ze względu na to, że inwestorzy nie wykonali tego obowiązku w całości, tj. nie dostarczyli ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ zobowiązany był do nałożenia na nich obowiązku rozbiórki przedmiotowego ganku. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i L. R. podnosząc, że PINB przedłużył na ich wniosek termin dostarczenia wskazanych dokumentów do dnia 29 października 2004 r., które złożyli w organie w dniu 28 października 2004 r., a zatem wykonali nałożone na nich obowiązki w wyznaczonym przez organ terminie. Po rozpoznaniu odwołania Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, w związku z czym decyzją [...] utrzymał je w mocy. Sygn. akt II SA/Go 122/08 Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że PINB prawidłowo zastosował przepisy Prawa budowlanego przewidujące możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego. Natomiast za nieprawidłowe uznał wydanie przez organ l instancji dnia 30 lipca 2004 r. kolejnego postanowienia, którym przedłużył, na prośbę inwestorów, termin do przedłożenia dokumentów oraz nałożył dodatkowy obowiązek w postaci przedłożenia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Według organu odwoławczego termin wskazany w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego wyznaczany przez organ celem dostarczenia wymaganych dokumentów jest terminem nieprzywracalnym i nie stosuje się do niego przepisu art. 58 kpa. Jednocześnie organ zaznaczył, że przedstawiona przez strony decyzja Wójta Gminy S. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie była decyzją ostateczną w dniu wszczęcia przez organ postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego ganku, co ostatecznie wykluczało jego zalegalizowanie. Skargę na w/w decyzję LWINB wnieśli A. i L. R. podnosząc, że wykonali wszystkie polecenia organów nadzoru budowlanego dotyczące przedstawienia dokumentacji. Jednocześnie zwrócili się z prośbą o "rozpatrzenie decyzji nakazującej rozbiórkę ganku" podając, że wybudowany ganek jest jedynym wejściem do ich mieszkania. W odpowiedzi na skargę LWINB podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w powyższej sprawie i jednocześnie zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem "czy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2003 r., Nr 20, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, póz. 888) są zgodne z art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP." Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r, Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, póz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127 póz. 880) w częściach Sygn. akt II SA/Go 122/08 obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ponadto postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie ze względu na zbędność wydania orzeczenia. Powyższy wyrok ogłoszony został w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247 póz. 1844. Postanowieniem z dnia 4 lutego 2008 r. zostało podjęte postępowanie w niniejszej sprawie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej powołane. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem legalności, stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd uznał, że narusza ona prawo. Przy rozpoznaniu skargi Sąd kierował się również treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej zwanej ppsa), według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy miała odpowiedź Trybunału Konstytucyjnego na przedstawione mu pytanie prawne. Podkreślić należy, że u podstaw zaskarżonej decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, nakazującej A. R. i L.i R. rozbiórkę ganku wejściowego, leżało stwierdzenie, iż wymienieni inwestorzy, będąc zobowiązani dostarczyć określone dokumenty w celu legalizacji samowoli budowlanej, nie wykonali tego obowiązku w całości, bowiem nie dostarczyli ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, tj. 6 sierpnia 2003 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mianowicie złożona przez inwestorów w wyznaczonym terminie decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego obiektu wydana została przez Wójta Gminy w dniu 28 września 2004 r. Sygn. akt II SA/Go 122/08 Stwierdzić trzeba, że obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dawały podstawę do uznania, że dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego jest warunkiem zalegalizowania samowoli budowlanej dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie taki stan prawny implikował konieczność wydania przez organ nadzoru decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Z uwagi na to, że Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przedstawił pytanie prawne związane z konstytucyjnością podstawy prawnej rozstrzygnięcia, możliwym stało się zastosowanie jako wzorca normatywnego oceny decyzji takiego stanu prawnego, jaki ukształtowany został przez cyt. wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Wskazać trzeba, że orzeczenie Trybunału ma moc powszechnie obowiązującą m.in. w tym sensie, że oddziałuje na wszelkie toczące się w chwili jego ogłoszenia postępowania, zarówno sądowe jak też administracyjne i każdy sąd oraz organ administracyjny ma obowiązek jego stosowania od chwili wejścia w życie. Zgodnie z art. 190 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału podlegają ogłoszeniu, jeżeli dotyczą ustaw, w Dzienniku Ustaw i wchodzą w życie, o ile sam Trybunał nie postanowi inaczej, z dniem ogłoszenia. W przedmiotowej sprawie Trybunał nie wskazał innej daty wejścia w życie wyroku, a więc przepis art. 48 Prawa budowlanego we wskazanym zakresie, tj. w części wskazanego w nim sformułowania "w dniu wszczęcia postępowania", utracił moc z chwilą ogłoszenia wyroku, czyli z dniem 29 grudnia 2007 r. Należy przyjąć, że obowiązek rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zgodnie z treścią orzeczenia Trybunału dyktuje m.in. art. 193 Konstytucji stanowiąc wyraźnie, że od odpowiedzi Trybunału na pytanie prawne ma zależeć rozstrzygnięcie sprawy sądowej, a zatem rozstrzygnięcie sądowe ma być niejako podporządkowane rozstrzygnięciu Trybunału. Jeżeli Trybunał uznaje przepis za zgodny z Konstytucją, to sąd ma obowiązek przepis ten zastosować, jeżeli zaś uzna, że przepis jest niekonstytucyjny, to sąd ma obowiązek jego pominięcia (por. M. Florczak - Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Wyd. l Poznań 2006, s. 189). Niezależnie od powyższego zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Art. 145a § 1 kpa stanowi zaś, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ponieważ stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, to należy przyjąć zasadę, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a kpa jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (por. J. Zimmermann w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1 z 2000 r., poz. 16 oraz wyroki NSA z 2 września 1999 r. IV SA 1360/97, z 25 października 1999 r. II SA 1294/99, z 11 sierpnia 1999 r. II SA 1027/99, z 24 kwietnia 2002 r. II SA/Gd 375/2000, wyroki WSA z 16 czerwca 2004 r. II SA/Gd 430/2001, z 21 czerwca 2006 r. III SA/Gd 282/2006). Przedstawiony powyżej wyrok Trybunału oznacza, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach, dla których nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, która to zgodność jest warunkiem legalizacji, może być stwierdzona również decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Wyrok ten ma zatem wprost zastosowanie do sytuacji skarżących, którzy w warunkach samowoli budowlanej zrealizowali inwestycję na terenie, na którym w chwili prowadzenia postępowania rozbiórkowego nie było planu zagospodarowania przestrzennego i którzy w dacie wszczęcia tego postępowania nie dysponowali ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. W konsekwencji w rozpatrywanej sprawie zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ nadzoru budowlanego, uwzględniając stan prawny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego -wyjaśni w pierwszej kolejności czy dla terenu, na którym położony jest budynek zamieszkiwany przez skarżących, obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W zależności od dokonanych ustaleń organ określi następnie obowiązki inwestorów warunkujące legalizację samowoli budowlanej. Zastrzec przy tym należy, że fakt zakończenia budowy (remontu, czy modernizacji) przedmiotowego obiektu nie jest przeszkodą do ewentualnego żądania przez organ przedstawienia przez inwestorów ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozróżnienia bowiem wymaga zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) od trybu, który dotyczy obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Słuszne co do zasady stanowisko, iż nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej, nie może znaleźć zastosowania w sytuacji, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej. Właściwa wykładnia przepisu art. 48 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że ustanowiony tym przepisem nakaz rozbiórki, jak i warunki odstąpienia od przymusowej rozbiórki, dotyczą zarówno obiektu budowlanego będącego w budowie, jak i wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Konsekwentnie więc również decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidziana w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego odnosić się będzie do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo już wybudowanego. W tym miejscu należy odwołać się również do argumentacji zawartej w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Mianowicie Trybunał zaznaczył, że z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, iż warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i - sama przez sią - nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora wynikających wprost z ustaw (co oczywiście nie przeczy obowiązkowi jej uzyskania). Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekania rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Podkreślić również należy, że skoro orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego podjęte zostało wskutek pytania zadanego przez Sąd w niniejszej sprawie to oznacza, że Trybunał przyjął możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy co do inwestycji już zakończonej, jak ma to miejsce w rozpatrywanym stanie faktycznym. Wskazuje się w piśmiennictwie, że celem zmienionej przez ustawodawcę regulacji art. 48 Prawa budowlanego było (wg uzasadnienia projektu nowelizacji) "umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, który swoim istnieniem nie narusza przepisów prawa" (por. Prawo budowlane. Przepisy i komentarz E. Radziszewski, Lexis Nexis Warszawa 2006, str. 159). Uprawnioną jest zatem teza, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już istniejącego będzie możliwe wtedy, gdy wniosek o jej wydanie złożony zostanie w związku z legalizacją samowoli budowlanej. Istotą decyzji o warunkach zabudowy wydawaną w takim trybie będzie ustalenie, czy określony obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisami szczególnymi. Natomiast organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego pozostawiona jest dalsza ocena co do zgodności robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 ppsa. Z uwagi na to, że również decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i postanowienia z dnia 15 czerwca 2004 r. i 30 lipca 2004 r. wydane zostały na podstawie przepisów uznanych częściowo za niekonstytucyjne, Sąd uznał za uzasadnione ich uchylenie w oparciu o przepis art. 135 ppsa. Przypomnieć trzeba, że wymienionymi postanowieniami PINB nałożył na strony obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, a następnie przedłużył na wniosek inwestorów termin do wykonania obowiązków i dodatkowo nałożył na nich kolejny obowiązek w postaci dostarczenia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kierując się treścią art. 135 ppsa Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego również tych postanowień. Dla porządku należy się jeszcze odnieść do charakteru terminu wynikającego z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Wbrew temu, co stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie było uchybieniem ze strony organu pierwszej instancji przedłużenie terminu wyznaczonego do wykonania określonych obowiązków. Zgodnie z panującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, termin ten jest terminem procesowym w postępowaniu administracyjnym, którego uchybienie powoduje nieskuteczność czynności, do dokonania której został wyznaczony. Termin ten jest jednocześnie terminem urzędowym. Jest to bowiem okres czasu wyznaczany przez organ prowadzący postępowanie w konkretnej sprawie administracyjnej i może być z ważnych powodów skracany i przedłużany przez organ na wniosek strony zgłoszony przed jego upływem. Ustawa Prawo budowlane nie precyzuje terminu, w którym inwestor winien złożyć w organie dokumenty niezbędne do zalegalizowania obiektu. Kwestię wskazania terminu ustawodawca pozostawił więc uznaniu organu. Zatem organ prowadzący postępowanie legalizacyjne może wskazać taki termin do przedłożenia określonych dokumentów, jaki uzna za słuszny z tym, że powinien on zostać wyznaczony w taki sposób, aby zobowiązany miał obiektywną możliwość wypełnienia nałożonych na niego obowiązków. W świetle powyższego termin wskazany w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego -jako termin urzędowy - może zostać skrócony lub przedłużony z ważnych powodów, jeżeli przed jego upływem osoba zobowiązana złoży stosowny wniosek o jego przedłużenie bądź skrócenie. Właściwą formą, w której organ prowadzący postępowanie winien ustosunkować się do wniosku strony jest forma postanowienia (por. orzeczenia: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 952/07, wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 458/07, wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 420/07).