II SA/Po 200/13

Dnia 22 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. C. – C. H. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2013r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję - rachunek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] znak [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212 poz. 1263) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowej kontroli żywności (Dz. U. nr 78 poz. 656 z późn. zm.) zobowiązał J. C., prowadzącego A w P., do zapłaty łącznej kwoty w wysokości 75,00 zł w ciągu 14 dni od dnia otrzymania tej decyzji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że powyższa opłata została naliczona za kontrolę przeprowadzoną u skarżącego w dniach od 22 do 23 maja 2012 r., w wyniku której stwierdzono niezgodności z przepisami prawa żywnościowego. Pismem z dnia 22 listopada 2012 r. J. C. odwołał się od opisanej wyżej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., wskazując, że jest niezadowolony z wydanego rozstrzygnięcia. Skarżący zaznaczył przy tym, że działanie organu jest w jego ocenie nierzetelne i nieuczciwe. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 36 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz § 4 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniach od 22 do 23 maja 2012 r. została przeprowadzona kontrola w A, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości higieniczno-sanitarne i w zakresie znakowania produktów, przedstawione w protokole kontroli sanitarnej nr [...]. Organ wskazał, że powyższa kontrola została przeprowadzona w godzinach od 23.30 do 01.30, a przedmiotowa opłata została nałożona zgodnie z art. 36 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 4 pkt 1 i 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. Tym samym organ odwoławczy uznał, że wniesione przez skarżącego odwołanie okazało się bezzasadne. Podkreślono, że kontrola przeprowadzona w dniu 13 września 2012 r. wykazała, iż skarżący prowadził nieukończony remont obiektu, co z kolei potwierdza fakt wystąpienia stwierdzonych wcześniej uchybień. Pismem z dnia 13 lutego 2013 r. J. C. zaskarżył powyższą decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że podstawą kwestionowanej decyzji była nieprawomocna decyzja, zaskarżona przez niego do sądu administracyjnego w dniu 15 listopada 2012 r. Domaganie się wobec tego uiszczenia przedmiotowej opłaty jest w ocenie skarżącego nielogiczne. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, powtarzając swoją dotychczasową argumentację. W toku rozprawy w dniu 22 maja 2013 r. J. C. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, wskazując dodatkowo na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1058/12, uchylający decyzję nakładającą na niego obowiązki sanitarne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z art. 145 § 1 powołanej ustawy – sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie oraz orzeka o ich uchyleniu, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212 poz. 1263 z późn. zm.). Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 powołanej ustawy za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się od jednostki organizacyjnej obowiązanej do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, chyba że w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia wspomnianych wymagań. Kwestie związane z wysokością powyższej opłaty określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. nr 36 poz. 203). Niemniej, zgodnie z art. 36 ust. 3a cytowanej ustawy opłaty za badania laboratoryjne i inne czynności, o jakich mowa powyżej, związane z wykonywaniem urzędowych kontroli żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością określają przepisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. nr 136 poz. 914 z późn. zm.). Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane do uiszczenia opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności, jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności. Wysokość tych opłat określa z kolei rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. nr 78 poz. 656 z późn. zm.). Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy najpierw zauważyć, że zarówno w świetle art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak i art. 75 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia opłata za czynności związane ze sprawowaniem kontroli sanitarnej może być nałożona na dany podmiot tylko w razie wykrycia uchybień w zakresie przepisów higieniczno-sanitarnymi, w tym także przepisów prawa żywnościowego. Przedmiotowa opłata może być zatem ustalona jedynie wtedy, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna decyzja stwierdzająca naruszenie wspomnianych przepisów. Tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie obejmuje w ogóle takiej decyzji, co z kolei istotnie utrudnia kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Trzeba jednak zaznaczyć, że istnienie decyzji merytorycznej, stwierdzającej wymienione uchybienia, nie było kwestionowane przez żadną ze stron w toku postępowania. Ponadto J. C. wskazał w skardze z dnia 13 lutego 2013 r. (k. 3-4 akt sądowych), że decyzja ta została uchylona wyrokiem WSA w Poznaniu z dna 21 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1058/12. Istotnie wymienionym wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r. Sąd uchylił decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie nakazów z zakresu nadzoru sanitarnego. Opisana decyzja utrzymywała w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] lipca 2012 r., nakładającą na J. C. – na podstawie art. 73 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia – obowiązek doprowadzenia do właściwego stanu sanitarno-technicznego lokalu A. Wyrok powyższy, wydany w sprawie II SA/Po 1058/12, jest prawomocny. W konsekwencji należy zatem stwierdzić, że w chwili orzekania przez organy obu instancji w niniejszej sprawie w obrocie prawnym znajdowała się ostateczna decyzja merytoryczna z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie nakazów z zakresu nadzoru sanitarnego. Niemniej obecnie decyzja z dnia [...] października 2012 r. została już wyeliminowana z obrotu, co z kolei oznacza, że odpadła także podstawa do ustalenia przedmiotowej opłaty. Z prawnego punktu widzenia nie funkcjonuje bowiem aktualnie ostateczna decyzja stwierdzająca naruszenie właściwych przepisów higieniczno-sanitarnych. Co więcej, taki stan rzeczy wyczerpuje opis art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn.). Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Tym samym w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do uchylenia kontrolowanej decyzji, gdyż w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Sąd jest zobligowany do uwzględnienia skargi na decyzję w przypadku wykrycia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższej argumentacji, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] listopada 2012 r. należało wyeliminować z obrotu prawnego także z uwagi na ich istotną wadliwość. Podstawa prawna decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., nie została bowiem określona w sposób dostatecznie precyzyjny. Z jednej strony organy administracji publicznej powołują się bowiem na art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, z drugiej natomiast na przepisy powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r., wydanego na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. W podstawie prawnej pominięto art. 36 ust. 3a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, odsyłający właśnie do art. 75 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. W konsekwencji mogła więc powstać u skarżącego wątpliwość co do zasadności powoływania się na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r., gdyż co do zasady wysokość opłat naliczanych w trybie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa wskazane wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. Należy poza tym zaznaczyć, że nakładając opłatę, organy administracji publicznej powinny klarownie przedstawić sposób obliczenia wysokości tej opłaty, wymieniając w szczególności podjęte działania kontrolne oraz należności z nimi związane. Wymóg ten jest niezbędny dla weryfikacji, czy żądana kwota została wyliczona poprawnie; w przeciwnym razie rozstrzygnięcie naraża się na zarzut dowolności. Tymczasem decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], wskazuje należną kwotę opłaty (75 zł) wyłącznie sumarycznie, nie wyjaśniając w ogóle sposobu jej obliczenia. Z kolei w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny powołał się wprawdzie na protokół kontroli nr [...], przeprowadzonej w dniu od 22 do 23 maja 2012 r., nie załączając jednak tego dokumentu do akt sprawy, co w zasadzie przekreśliło możliwość weryfikacji nałożonej opłaty. Poza tym organ II instancji powołał się na § 4 pkt 1 i 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. Przepis ten ustala jednak dwie odrębne stawki ryczałtowe, z których jedna pobierana jest za samo przeprowadzenie czynności kontrolnych (45 zł), a druga naliczana jest za każdą godzinę przeprowadzania czynności kontrolnych (15 zł). W aktach sprawy brak jest jednocześnie dokumentów – w tym protokołu przeprowadzonej kontroli – z których wynikałby czas przeprowadzania wskazywanej kontroli u skarżącego. Tym samym wysokość naliczonej opłaty nie została przez organy sanitarne udokumentowana. Nie ulega zatem wątpliwości, że brak przedstawienia sposobu wyliczenia omawianej opłaty oraz brak w aktach niezbędnych dokumentów stanowił naruszenie zasady prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, naruszona została również zasada z art. 8 k.p.a., wedle której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Uszczegółowieniem tych zasad jest z kolei art. 107 § 3 k.p.a., również naruszony w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z tego ostatniego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 3a cytowanej ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i § 4 pkt 1 i 2 wspomnianego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r., oraz poprzez naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny ustalić, czy aktualnie w obrocie funkcjonuje ostateczna decyzja merytoryczna stwierdzająca naruszenie przepisów higieniczno-sanitarnych, a w razie udzielenia pozytywnej odpowiedzi na to pytanie – organy powinny wyliczyć opłatę wskazując poprawnie podstawę prawną swego rozstrzygnięcia oraz sposób wyliczenia żądanej kwoty. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o wykonalności zaskarżonej decyzji na mocy art. 152 cytowanej ustawy.