IV SA/Po 317/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013r. sprawy ze skargi J.W. i K.T.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] maja 2012r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących J.W. i K.T.-W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...].05.2012r. Nr [...], działając na podstawie art. 145. art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102. poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n.) oraz uchwały Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...].08.2007r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz.Urzęd.Woj.Wiekopolskiego Nr 142, poz. 3173 ) ustalił opłatę adiacencką w kwocie - [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr ewid. [...] i [...], położonej w miejscowości S. (obręb S.) o łącznej powierzchni [...] m2, oraz zobowiązał K. T. – W. i J.W. do solidarnego wniesienia ww. opłaty adiacenckiej w 6 rocznych ratach w równej wysokości - [...] zł. Z decyzji wynika, że pierwsza rata winna być wniesiona w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o ustaleniu rat stała się ostateczna, pozostałe raty z terminami płatności do 15 stycznia każdego roku (od 15.01.2013r. do 15.01.2017r.). Z uzasadnienia decyzji wynika, że działania w sprawie podjęte zostały w związku z inwestycją polegającą na budowie kanalizacji sanitarnej w S. ul. Cz. Protokół ostatecznego odbioru robót spisany został w dniu 22.11.2010r. zaś J. W. i K. T. – W. stworzono warunki do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej. Powołując się na treść art. 144 ust. 1 u.g.n. organ wskazał, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie zaś z art. 145 i 146 u.g.n. wójt w drodze decyzji może ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż J. W. przekazał do wiadomości Urzędu Gminy D. pismo złożone w Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych dotyczące rzetelności wykonania operatu szacunkowego. Do dnia decyzji przez organ I instncji nie wpłynęła jednak żadna opinia Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Organ uznał więc, że wszelkie fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione. Organ I instancji wyjaśnił, że operat szacunkowy sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie wizji w terenie i zebranego materiału W operacie szacunkowym został ustalony wzrost wartości nieruchomości dla przedmiotowej nieruchomości na kwotę - [...] (tj. [...] pomniejszonej o [...] zł - partycypacji w kosztach budowy). Organ odniósł się do operatu szacunkowego stwierdzając, że został sporządzony zgodnie z prawem, przez osobę uprawnioną posiadająca uprawnienia zawodowe. Zdaniem organu I instancji operat zawiera wymagane przepisami prawa niezbędne elementy, służące do wykazania wzrostu wartości nieruchomości, jest zgodny ze standardami, oraz nie zawiera żadnych niejasności, jest spójny, logiczny i konsekwentny. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym obszernie wyjaśnił powody zastosowania metody i techniki wyceny do ustalenia wzrostu wartości rynkowej w/w nieruchomości. Organ I instancji przedstawił ustalenia wynikające z opisu zawartego w operacie szacunkowym, wg którego przedmiotowa nieruchomość ma kształt regularny, teren płaski, nasłoneczniony. Sąsiedztwem przedmiotowej nieruchomości są zabudowania jednorodzinne. Lokalizacja korzystna, uzbrojenie - prąd, woda, gaz, obecnie kanalizacja. Powołując się na analizę transakcji przeprowadzoną przez rzeczoznawcę majątkowego wskazano, że aktywność rynku w segmencie nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jest duża na co wskazują preferencje potencjalnych nabywców, którzy wolą budować od podstaw według własnego projektu niż kupować domy gotowe. W uzasadnieniu przedstawione zostały cech nieruchomości przyjęte w operacie i wagi cech ( lokalizacja - 30%, otoczenie i sąsiedztwo - 10%, wielkość działki - 20%, kształt działki - 10% oraz uzbrojenie działki:, kanalizacja - 7%, wodociąg - 5%, gazociąg - 5 %, prąd - 3%, droga - 10%). Wyjaśniono, że wagi cech są pomiarem wpływu oddziaływania zmiennych, tj. cech rynkowych nieruchomości na ceny nieruchomości. Wagi cech rynkowych ustala się w zależności od stanu rynku na podstawie analizy bazy danych o cenach nieruchomości, będącej wcześniej przedmiotem obrotu rynkowego w okresie badania cen przez analogię do podobnych rodzajowo i obszarowo rynków lokalnych. Organ I instancji przedstawił w tabeli wartość nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej. Wartość gruntu dla nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej ustalona została w wysokości [...] zł/m2, a po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej w wysokości [...] zł/m2. W ocenie organu I instancji cena 1m2 mieści się w zakresie cen średnich rynku lokalnego. Określona w operacie wartość gruntu uwzględnia przede wszystkim lokalizację, powierzchnię i przeznaczenie - zabudowa mieszkaniowa. Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że w wyniku wybudowania kanalizacji sanitarnej nastąpił wzrost wartości nieruchomości, który wyniósł [...] zł. (różnica pomiędzy wartością po wybudowaniu kanalizacji [...] zł a wartością przed wybudowaniem kanalizacji [...] zł). Uwzględniajac partycypację w kosztach budowy infrastruktury wniesioną przez Strony postępowania w wysokości [...] zł, wzrost wartości nieruchomości umniejszony o partycypację wyniósł [...] zł. Uwzględniając więc treść uchwały Rady Gminy D. z [...] sierpnia 2007r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz.Urzęd.Woj.Wiekopolskiego Nr 142, poz. 3173 ), zgodnie z którą opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, organ I instancji stwierdził, że opłata adiacencka wynosi [...] zł do zapłaty w rocznych ratach po [...] zł. K.T.-W. i J.W. kwestionując powyższą decyzję wnieśli odwołanie. W ocenie odwołujących zawarte w metodzie porównawczej dane nie odzwierciedlają wielkości działki, ponieważ w przedstawionych przykładach transakcji brak działki o pow. [...] m2 lub trochę większych, natomiast pod uwagę brane są działki o mniejszej powierzchni, tj. działki o powierzchni od 583 do 885 m2 przy obliczaniu wartości nieruchomości bez kanalizacji i działki o pow. 586-861 m2 przy obliczaniu wartości nieruchomości z kanalizacją. Odwołujący podnieśli również, że w spisie transakcji nie podano lokalizacji (ulic) działek od których zależy wartość nieruchomości, co w ich ocenie uniemożliwia sprawdzenie prawidłowości zastosowanych przykładów. Odwołujący podnieśli także, że ich działka znajduje się na obrzeżu S. przy drodze gruntowej, natomiast w operacie do wyceny dla działek bez kanalizacji przyjęto działki wyłącznie przy drogach utwardzonych (obniżając wartość) a dla działek z kanalizacją ujęto również działki leżące przy drogach asfaltowych, znacznie podnoszące wartość nieruchomości z kanalizacją. W odwołaniu zarzucono również niespójność i nierzetelność operatu oraz podejmowanie działań zmierzających do zawyżenia wartości, poprzez przyjęcie działek małych poniżej 1000 m2, w cenach od [...] do [...] za m2. Zdaniem odwołujących z operatu wynika, że wartość działek przed skanalizowaniem została zaniżona, a po skanalizowaniu sztucznie zawyżona. Świadczy to o nierzetelności wykonania operatu, który z tego powodu nie może być podstawą do wydania decyzji o nałożeniu opłaty adiacenckiej. Zdaniem odwołujących w wycenie należało również uwzględnić ceny działek bez kanalizacji z 2010r. (przed wykonaniem kanalizacji na ulicy) natomiast z kanalizacją z końca 2011r. (odbiór kanalizacji nastąpił 22 listopada 2011r.). W odwołaniu podniesiono również, że w uzasadnieniu decyzji błędnie wskazano nr działki dla której ustalono opłatę adiacenką. Ponadto gmina wprowadziła ich świadomie w błąd informując że można składać zastrzeżenia dotyczące poprawności operatu szacunkowego do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Odwołanie zostało uzupełnione poprzez złożenie pisemnego zarzutu, że gmina nie ujawniła dokumentu z wyjaśnieniami biegłego. Ponadto gmina dokonała sama oceny operatu i stwierdziła, że jest prawidłowy i wydała decyzję naruszając prawo - art. 157 u.g.n. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] października 2012r. nr [...], utrzymało zaskarzoną decyzję w mocy. Kolegium uznało, że nie ma żadnych wątpliwości, ze operat został sporządzony dla nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w S. przy ul. Cz. [...], składającej się z 2 działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] i [...] ujawnionych w Kw nr [...], prowadzonej przez V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego P. [...] w P. Co prawda na pierwszej stronie uzasadnienia decyzji wadliwie podano jako nr działki ewidencyjnej kwotę [...] zł (jest to wysokość opłaty adiacenckiej). Jest to jednak oczywista omyłka, co można już stwierdzić na podstawie zapisu w decyzji, ponieważ numeru działki nie wyraża się z złotych. W uzasadnieniu decyzji przywołano treść przepisów prawnych stanowiących podstawę naliczania opłaty adiacenckiej. Wskazując na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że głównym dowodem w niniejszej sprawie, stanowiącym podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy, określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej w stanie przed jak i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej. Operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie, zgodnie z art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że organ I instancji dokonał analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym i prawnym. Mimo, że sporządzona przez organ I instancji ocena operatu szacunkowego, nie była wystarczająco szczegółowa, to jednak uznanie operatu za dowód w sprawie jest zdaniem Kolegium słuszne. Kolegium po przeanalizowaniu tego dokumentu uznało, że operat jest logiczny, spójny i kompletny. Sporządzono go również z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej rozporządzenie), a także standardów zawodowych oraz specyfiki badanej nieruchomości (powierzchnia, możliwość zagospodarowania) i terenu na którym jest położona (otoczenie, sąsiedztwo, jakość dróg dojazdowych i dostęp do uzbrojenia). Kolegium stwierdziło, że przyjęte przez rzeczoznawcę podejście i metoda (podejście porównawcze - metoda porównywania parami) mogą mieć zastosowanie i umożliwiają prawidłowe ustalenie wartości nieruchomości w ustalonym stanie faktycznym. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 153 ust.1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami, porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że rzeczoznawca mógł zastosować podejście porównawcze, gdyż znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przedstawił procedurę określania wartości rynkowej przy metodzie porównywania parami. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rzeczoznawca ustalił cechy rynkowe (atrybuty) takie jak: lokalizacja ogólna, otoczenie i sąsiedztwo, droga dojazdowa, uzbrojenie terenu, powierzchnia działki, kształt działki, dokonał gradacji tych cech i opisał je. Rzeczoznawca z posiadanego zbioru transakcji do analizy, przed wybudowaniem kanalizacji wykorzystał 12 transakcji, z których do porównania parami wybrał 3 działki najbardziej podobne. Z kolei po wybudowaniu kanalizacji ze zbioru transakcji wykorzystał 11 transakcji, z których do porównania wybrał 3 działki najbardziej podobne. Jeżeli chodzi o działkę wycenianą to cechy jej określił, uwzględniając gradację: lokalizacja - korzystna, sąsiedztwo - korzystne, wielkość działki - niekorzystna, droga dojazdowa - średnio korzystna. Rzeczoznawca wyliczył poprawki stanowiące wynik uwzględnienia różnic pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami wybranymi do porównań, występujących w poszczególnych cechach, określił wartości nieruchomości z każdej pary porównawczej jako ceny transakcyjne skorygowane o sumę poprawek i ostatecznie określił wartości nieruchomości wycenianej jako średnią arytmetyczną z wartości uzyskanych z porównań w poszczególnych parach. Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku nieruchomości wycenianej (po wybudowaniu kanalizacji) cecha - wielkość działki - została uznana za niekorzystną w związku z tym wykazana została różnica w stosunku do działek porównawczych, tj. działki oznaczonej jako A wynosząca: -[...] zł, w stosunku do działki B: -[...] zł i działki C: -[...] zł. Korekta miała też miejsce w odniesieniu do działki C, przy ocenie cechy - droga dojazdowa, tutaj różnica wyniosła: -[...] zł. Przed zrealizowaniem inwestycji ustalono wartość 1 m2 gruntu na kwotę [...] zł, po uwzględnieniu różnicy (-[...] zł w odniesieniu do nieruchomości B, cecha wielkość działki) a po zrealizowaniu inwestycji na kwotę [...] zł. Wzrost wartości nieruchomości położonej przy drodze wybudowanej wynosi [...] zł/ m2.Odnosząc dane te do działki analizowanej organ odwoławczy stwierdził, że wzrost jej wartości przed i po realizacji inwestycji drogowej wyniósł [...] zł. Opłata adiacencka, zgodnie z powołaną w podstawie prawnej decyzji uchwałą po uwzględnieniu [...] zł partycypacji w kosztach budowy wynosi więc [...] zł. Kolegium stwierdziło również, że organ I instancji wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej poprzedził postępowaniem przeprowadzonym zgodnie z zasadami ogólnymi wyrażonymi w k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził również, że w związku z zastrzeżeniami wniesionymi do operatu skierowanymi do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, Wójt Gminy D. wystąpił do rzeczoznawcy sporządzającej operat o odniesienie się do zarzutów. Wyjaśnienia do tych zarzutów uzyskano w dniu 19.01.2012r. Wynika z nich, że w operacie nie podano nazw ulic przy których znajdują się nieruchomości przyjęte do porównania ze względu na ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. Nr 133 poz. 883 z póź zm.). W przypadku podania ulicy przy której znajduje się nieruchomość, która była przedmiotem obrotu, nie jest bowiem problemem ustalenie kto sprzedał daną nieruchomość, a to przy braku zgody stron transakcji jest niezgodne z w/w ustawą. Organ II instancji stwierdził również, że lokalizacja nieruchomości na obrzeżach S. nie ma wpływu na wycenę dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania kanalizacji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów stwierdzono na terenie miejscowości S. w latach 2010 -2011 dokonano więcej transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, ale na potrzeby niniejszej wyceny wybrano te, które zostały przedstawione w tabeli 1 i 2 jako najbardziej podobne pod względem cech charakterystycznych. Pozostałe odrzucono ze względu na znaczne różnice w wyglądzie i cenach znacznie odbiegających od średniej. J.W. i K.T.-W. kwestionując powyższą decyzję wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości. Przede wszystkim zaś, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. 2012 r., poz. 217, dalej P.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2012r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...].05.2012r. Nr [...], którą ustalono opłatę adiacencką w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr ewid. [...] i [...], położonej w miejscowości S. (obręb S.) o łącznej powierzchni [...] m2, oraz zobowiązująca właścicieli nieruchomości do solidarnego wniesienia ww. opłaty adiacenckiej w 6 rocznych ratach. W niniejszej sprawie istotne są trzy zagadnienia: rozumienie i stosowanie adekwatnych pojęć ustawowych związanych z przedmiotową inwestycją, ustalenia stanu faktycznego z zastosowaniem właściwych pojęć oraz prawidłowość operatu szacunkowego. Wszystkie te zagadnienia były przedmiotem rozważań bądź oceny w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organy nie wywiązały się należycie ze swoich powinności. Dotyczy to w szczególności kwestii związanych z oceną operatu szacunkowego. Punkt wyjścia do rozważań stanowi art. 144 ust. 1 u.g.n., stosownie do którego właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z art. 145 u.g.n. wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przy czym wydanie tej decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Jak wynika z art. 146 ust.1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, Przepis ten, na mocy art. 98a ust.1 zd. ostatnie, stosuje się odpowiednio do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zasady ustalania wartości nieruchomości formułują precyzyjnie przepisy u.g.n. oraz rozporządzenia. Jak wynika z akt sprawy działania w sprawie podjęte zostały w związku z inwestycją polegającą na budowie kanalizacji sanitarnej w S. ul. Cz. Protokół ostatecznego odbioru robót spisany został w dniu 22.11.2010r. Oznacza to, iż organ I instancji wszczynając postępowanie w sprawie dochował 3 letniego terminu o jakim mowa w art. 145 u.g.n. W rozpoznawanej sprawie podstawę ustalenia przez organy administracji, iż na skutek stworzenia warunków do podłączenia do kanalizacji sanitarnej doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a co za tym idzie, że zaistniała przesłanka do ustalenia opłaty adiacenckiej, stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D.M. Na wstępie należy wskazać, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Ocena taka może dotyczyć tylko i wyłącznie kwestii wykonania opinii zgodnie z przepisami prawa. Natomiast ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych. Organ, na którego zlecenie biegły wykonał opinię w formie operatu szacunkowego dokonuje weryfikacji, czy operat ten spełnia w szczególności wymogi określone w § 56 rozporządzenia. W szczególności kontroluje, czy opinia zawiera wszystkie wymagane w tym przepisie elementy. Opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy) określająca wartość nieruchomości ma bowiem podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Trzeba jednak podkreślić, iż operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 k.p.a.) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), to podlega również ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5.10.2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają więc organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości opłaty decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyrok NSA z 4.10.2006 r. sygn. akt I OSK 417/06, oraz wyrok NSA z dnia 4.06.2009 r., sygn. akt I OSK 860/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku powstania wątpliwości związanych z dokonanym w operacie szacunkowym oszacowaniem wartości nieruchomości, organ winien zwrócić się do biegłego o ich wyjaśnienie lub doprecyzowanie. W przedmiotowej sprawie do wyceny wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze - metodę porównywania parami. Metoda ta polega na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 pkt 3 rozporządzenia). Dla zastosowania powyższej metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie samej nieruchomości podobnej, która w art. 4 pkt 16 u.g.n. zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jedną z istotnych cech determinujących wartość nieruchomości jest jej powierzchnia (zob. wyrok NSA z dnia 28.04.2011 r., sygn. akt I OSK 159/11, baza orzeczeń NSA). W tym miejscu zgodzić należy się z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, iż możliwym jest przyjęcie do porównania nieruchomości o cechach różniących się od nieruchomości ocenianej z zastosowaniem współczynników korygujących. Tym niemniej należy tego dokonać zgodnie z ustaleniami wynikającymi z przyjętych założeń. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy spośród odnotowanych transakcji, utworzył zbiór 3 transakcji stanowiących podstawę wyceny z podziałem na nieruchomości z kanalizacją i bez kanalizacji. Rzeczoznawca wskazał na atrybuty mające wpływ na cenę : lokalizacja, otoczenie i sąsiedztwo wielkość działki, kształt działki droga dojazdowa uzbrojenie terenu. W tabeli 3 biegły ocenił cechy rynkowe, przyjmując dla drogi dojazdowej 2 cechy niekorzystna (droga utwardzona) i korzystny (kostka brukowa i asfalt). Przyjęcie takich założeń oznacza, że błędem jest przyjęcie w tabeli 7 i 8 średnio korzystnej wagi cechy drogi dojazdowej wbrew przyjętym założeniom. Ponadto jak wynika z operatu nieruchomość skarżącego położona jest przy drodze gruntowej natomiast nieruchomości porównywane położone są przy drogach utwardzonych i asfaltowych, a więc drogach o innych cechach. Przyjęta tabela wyklucza również ustalenie współczynnika korygującego dla kategorii dróg gruntowych. Wskazać należy również, iż operat nie jest spójny (dane w tabeli 4 – c max i c min nie opowiadają danym ujawnionym w tabeli 1 i 2). Zgodzić należy się również ze skarżącym, iż sporządzony operat nie zawiera jakichkolwiek danych pozwalających na weryfikację przyjętych przez biegłego założeń. Z analizy nie wynikają bowiem jakiekolwiek dane pozwalające zweryfikować dane przyjęte przez biegłego (adres, nr działki czy ulica). Uniemożliwia to ocenę poprawności danych przyjętych do operatu. Jak słusznie zauważyli skarżący brak danych umożliwiających identyfikację przyjętych do porównania nieruchomości powoduje, że operat w ogóle nie poddaje się weryfikacji bądź weryfikacja ta jest w znacznym stopniu ograniczona. Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazanie nieruchomości służących do porównania w ramach postępowania dotyczącego ustalenia opłaty adiacenckiej, poprzez podanie danych pozwalających na określenie lokalizacji nieruchomości, nie są objęte ochroną przewidzianą w ustawie o ochronie danych osobowych. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że Kolegium zaakceptowało sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy, uznając go za rzetelny, spójny i logiczny. W ocenie tut. Sądu tak sformułowany wniosek organu odwoławczego nie znajduje żadnego oparcia. Organ dokonał bowiem de facto opisu operatu szacunkowego, tj. poszczególnych jego elementów ze wskazaniem przyjętego podejścia i metody, natomiast nie odniósł się do konkretnych merytorycznych aspektów operatu, które jak wykazano wyżej nie są wolne od wad. Dostrzeżone uchybienia operatu szacunkowego wskazują na naruszenie przez organy w sposób istotny przepisów odnoszących się do postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa) i obligowały Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji będą zobowiązane dostosować czynności procesowe zmierzające do uzupełnienia operatu szacunkowego w kierunku zakreślonym powyżej przez Sąd. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku jak w pkt 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.