II SA/Kr 326/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Wojewody z dnia 10 stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej R.W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi sądowej R.W. jest decyzja Wojewody z dnia [...].01.2013 r. (znak:[...] ) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta N. z dnia 27.09.2012 r. (znak:[...] ) stanowiącą sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] nr [...] w N. . Decyzje te zapadły w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 16 sierpnia 2012 r. wpłynął do Urzędu Miasta N. Wydział Architektury i Budownictwa wniosek R.W. dotyczący zamiaru budowy budynku gospodarczego o wym. 6 m x 4 m, bez fundamentów, parterowego o konstrukcji metalowej, na działce nr [...] w obr. [...] w N. Prezydent Miasta N. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. (znak: [...] nałożył na inwestora R.W. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia poprzez przedłożenie "oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością o prawny dostęp do drogi publicznej, oraz szkic lokalizacji budynku gospodarczego wykonany na mapie, z aktualnym numerem działki". Organ pouczył wnioskodawczynię o skutkach nieuzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie. R.W. przy piśmie z dnia 21.09.2012 r. przedłożyła kopię mapy zasadniczej, na której, zaznaczyła zielonym kwadratem planowaną inwestycję. Załączyła także pismo Miejskiego Zarządu Dróg w N. z dnia 22.10.2008 r. kierowane do Urzędu Miasta N. dotyczące budowy dwóch budynków mieszkalnych, wolnostojących wraz z infrastrukturą techniczną oraz budowy dwóch budynków garażowo-gospodarczych wraz z podziałem terenu na działce nr [...] Obr[...] N. Z pisma tego wynika, że MZD opiniuje pozytywnie możliwość budowy opisanej inwestycji określając dostęp do drogi publicznej przez realizację zjazdu z ul. [...] oraz określając warunki tej inwestycji szczegółowo w piśmie tym określone. l Decyzją z dnia 27.09.2012 r. Prezydent Miasta N. wniósł sprzeciw "w przedmiocie przystąpienia do robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] w N. ". W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Wg organu I instancji, w terminie zakreślonym w postanowieniu z dnia 5.09.2012 r. R.W. przedstawiła lokalizację budynku na mapie z aktualnym numerem nieruchomości ale nie zwymiarowała odległości od granicy działki oraz nie przedłożyła dokumentów potwierdzających prawny dostęp do drogi publicznej. Zdaniem tego organu, dołączono tylko uzgodnienie warunków zabudowy przez MZD, w którym odniesiono się do ul.[...] , zaś zaznaczona droga nie jest ul. [...] . Dlatego organ stwierdził, że należy uzyskać prawną możliwość przejazdu przez wszystkie działki aż do ul.[...] . Prezydent Miasta N. wskazał, że R.W. nie uzupełniła jednak braku zgłoszenia polegającego na pokazaniu odległości planowanego obiektu od granicy działki, oraz wykazaniu prawnego dostępu inwestycji do drogi publicznej. W związku z powyższym Prezydent Miasta N. na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wniósł w dniu 27 września 2012 r.- sprzeciw wobec przedmiotowego zgłoszenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła R.W. . Podała, że przesłanki wniesienia sprzeciwu zostały wymienione w art. 30 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego. Nie obejmują one kwestii udokumentowania dostępu do drogi publicznej. Odwołująca się podniosła, że Prezydent Miasta N. ostateczną decyzją z dnia 4.02.2009 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, a kopię tej decyzji dołączono do odwołania. Dodatkowo dostęp do drogi publicznej planowanej inwestycji został pozytywnie zaopiniowany przez MZD m.in. poprzez zjazd z ul. [...] przy której umiejscowiona jest przedmiotowa nieruchomość. Odwołująca się wskazała, że wystąpiła do Urzędu Miasta N. o podział swojej nieruchomości i otrzymała odpowiedź odmowną, w której stwierdzono, że nieruchomość nie przylega do drogi publicznej. Uznano w tej decyzji, że działka ta przylega do działek nr [...] i [...] które nie stanowią drogi publicznej. Wymienione działki są własnością Miasta N. . Skarżąca podała, że w dniu 29.06.2010 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, podczas której stwierdzono, że zostanie wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia 4.02.2009 r. Jak podkreśliła odwołująca się, mimo upływu ponad 2-ch lat od rozprawy administracyjnej, takie postępowanie nie zostało wszczęte. Wojewoda decyzją z dnia [...].01.2013 r. (znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że art. 3( ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, iż w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych, oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należ) dołączyć: oświadczenie o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, oraz zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia -wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Podkreślono, że w postępowaniu takim organ z urzędu nie przeprowadza żadnych dowodów, gdyż obowiązkami dowodowymi obciążony jest podmiot zgłaszający zamiar inwestycyjny. Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji oceniając wniosek R.W. wydał postanowienie przed upływem 30 dni od daty złożenia wniosku tj. dnia 5 września 2012 r. (znak:[...]) nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, a postanowienie to zostało prawidłowo doręczone inwestorowi w dniu 12 września 2012 r. Wniesiony w dniu 27 września 2012 r. sprzeciw jest, zdaniem organu odwoławczego skuteczny, bowiem zostało wniesiony przed upływem 30 dni od daty złożonego wniosku. Jak podkreślono, w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, jako początkowy dzień biegu 30 - dniowego terminu przyjmuje się dzień następny po dniu, w którym to uzupełnienie nastąpiło, bądź też dzień następny po upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (wyrok NSA II OSK 79/06 LEX nr 3119177, wyrok NSA II OSK 56/05 ONSA/WSA 2007/1/12, wyrok WSA VII S.A./Wa 1239/05 LEX nr 206497). W odniesieniu do zarzutów odwołania, oraz pisma otrzymanego 11.12.2012 r. wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostało wyjaśnione, że: Inwestor w wyznaczonym linie przedłożył lokalizację budynku na mapie z aktualnym numerem nieruchomości, ale zwymiarował odległości od granicy działki oraz nie przedłożył dokumentów zatwierdzających prawny dostąp do drogi publicznej. Dołączono tylko uzgodnienie budynków zabudowy przez Miejski Zarząd Dróg, w którym odniesiono się do ul.[...], a oznaczona droga w warunkach zabudowy nie jest ulicą [...] i dlatego należy uzyskać możliwość przejazdu przez wszystkie działki do ulicy [...] 2 Organ odwoławczy dodał, że jak wynika z informacji zawartych w piśmie z dnia 17.10.2012 r. (znak:[...] ), przekazującym odwołanie od ww. decyzji, Miejski Zarząd Dróg wydał wadliwe uzgodnienie warunków zabudowy, nieprawidłowo oceniając przebieg ulicy [...] W związku z powyższym, zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Także odnośnie do kwestii poruszonych w odwołaniu, organ wskazał, że R.W. uzyskała odpowiedź Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta N. z dnia 26.11.2012 r. znak:[...] . W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...].01.2013 r., R.W. wskazała, że w postanowieniu Prezydenta Miasta N. z dnia 5.09.2012 r. nie było żadnej wzmianki o pokazaniu odległości obiektu od granicy działki (zwymiarowania odległości). Odnośnie do kwestii dostępu inwestycji do drogi publicznej skarżąca wskazała na okoliczność, iż jej sąsiedzi, mimo identycznej sytuacji prawnej w powyższej kwestii, otrzymali decyzje o warunkach zabudowy, a następnie o pozwoleniu na budowę. Podkreśliła, że działki sąsiadów (nr [...]oraz [...]w N. ) nie mają dostępu do żadnej innej drogi publicznej. W piśmie z dnia 21.03.2013 r. skarżąca wniosła o zwrot kosztów postępowania sądowego oraz "o doręczenie jej wydanego w sprawie wyroku". Wskazała także, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. pismem z dnia 14.03.2013 r. poinformowało, że nie znajduje podstaw do stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 4.02.2009 r. Z powyższego pisma skarżąca wnioskuje, że jej nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Natomiast kwestia zwymiarowania odległości obiektu od granicy działki jest sprawą czysto techniczną i jeśli w trakcie postępowania zostałaby skarżąca wezwana do dokonania tej czynności, to z pewnością ten brak by uzupełniła. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądowa kontrola decyzji Wojewody z dnia [...].01.2013 r. (znak:[...] ) oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta N. z dnia 27.09.2012 r. (znak: [...] ) w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] obr. 4 przy ul [...] w N, -wykazała, iż decyzje te zawierają uchybienia, które powodują ich uchylenie. Stosownie do art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, póz. 1623 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako Prawo budowlane) niektóre roboty budowlane można wykonywać po dokonaniu skutecznego zgłoszenia zamiaru ich realizacji właściwemu organowi administracji. Procedura ta, zgodnie z art. 29 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego, obejmuje także budowę wolnostojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zamierzony przez skarżącą budynek gospodarczy, wg treści wniosku (k. 5 a.a.) ma mieć powierzchnię 24 m2 (6x4m). Tym samym nie ulegało wątpliwości, że spełniony został jeden z warunków wynikających z powołanego wyżej art. 29 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 30 ust 2 Prawa budowlanego, wniesienie sprzeciwu przez organ dopuszczalne jest wówczas, gdy stwierdzi on, że inwestor nie uzupełnił zgłoszenia. W kontrolowanej sprawie, Prezydent Miasta N. wnosząc sprzeciw wobec zamierzenia inwestycyjnego skarżącej podał, że R.W. , w wyznaczonym terminie nie uzupełniła braków zgłoszenia, którego obowiązek uzupełnienia wynikał z postanowienia z dnia 5.09.2012 r. Braki te polegać miały na "niezwymiarowaniu odległości planowanego budynku od granic działki oraz nieprzedłożeniu dokumentów potwierdzających prawny dostęp inwestycji do drogi publiczne . Tymczasem analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż nieprawidłowo orzekające w sprawie organy oceniły wystąpienie wymienionych wyżej przesłanek uzasadniających, ich zdaniem, możliwość wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] obr. [...] . W pierwszym rzędzie wskazać należy, że nałożenie przez organ administracji publicznej na stronę postępowania administracyjnego obowiązków, powinno być konkretne i jasne oraz winno jednoznacznie odzwierciedlać to, czego organ oczekuje od strony. W postanowieniu z dnia 5.09.2012 r. Prezydent Miasta N. nakazał R.W. przedłożyć "oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością o prawny dostęp do drogi publicznej, oraz szkic lokalizacji budynku gospodarczego wykonany na mapie z aktualnym numerem działki"". Nie ulegało w sprawie wątpliwości, że wywiązując się z powyższego obowiązku skarżąca przedłożyła kopię mapy zasadniczej z zaznaczeniem planowanej inwestycji i pismem Miejskiego Zarządu Dróg w N. z dnia 22.10.2008 r., z którego wynika, że działka nr [...] obr. [...] ma dostęp do drogi publicznej poprzez realizację zjazdu z ul. [...] W tych okolicznościach niezrozumiałe i dowolne było zawarte w decyzji Prezydenta Miasta N. z dnia 27.09.2012 r. wnoszącej sprzeciw wobec planowanego zamierzenia - stwierdzenie tego organu, że skarżącą "nie zwymiarowała odległości budynku od granic działki? . Podkreślenia wymaga bowiem, że obowiązek wymiarowania" odległości nie wynikał z postanowienia organu I instancji z dnia 5.09.2012 r. nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Skoro tak, to nie mógł więc organ wnieść sprzeciwu, uzasadniając tę czynność niewykonaniem przez skarżącą obowiązku, którego na nią w ogóle nie nałożył. Wobec faktu, iż Wojewoda utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, nie dostrzegł wskazanego wyżej uchybienia, wadliwa jest także decyzja organu odwoławczego z dnia 10.01.2013 r. Przy okazji tylko warto wskazać, że odległości planowanego budynku od granicy działki, organ mógł rozważyć samodzielnie, oceniając przedłożoną przez skarżącą mapę i uwzględniając skalę w j akiej j est sporządzona. Odnosząc się natomiast do drugiego powodu wniesienia przez organ sprzeciwu tj. "nieprzedłożeniu dokumentów potwierdzających prawny dostęp inwestycji do drogi publicznej" należy podkreślić, że kwestia dostępu działki na której planowana jest inwestycja skarżącej (nr [...] obr. [...] ) do drogi publicznej była badana przez Prezydenta Miasta N. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Decyzją z dnia [...].02.2009 r. ustalono warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. Wskazano w tej decyzji, że obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się będzie na warunkach określonych w opinii Miejskiego Zarząd Dróg w N. z dnia 22.10.2008 r. Ten ostatni dokument, przedłożony przez skarżącą do akt sprawy wskazuje, że dostęp do drogi publicznej działki nr [...] w N. odbywać się będzie poprzez realizację zjazdu z ul. [...] W przedstawionych okolicznościach, na gruncie kontrolowanej sprawy uznać więc należy, że organ prowadzący postępowanie zainicjowane zgłoszeniem skarżącej dotyczącym budowy budynku gospodarczego na działce nr [...]w N. - w zakresie dostępu działki do drogi publicznej - winien być związany własnymi ustaleniami wynikającymi z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 4.02.2009 r. Wszystkie bowiem organy administracji muszą brać pod uwagę stan prawnypowstały wskutek wydania decyzji ostatecznej. Skoro zatem istnieje ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy dla tej samej nieruchomości (działka nr[...] ) oparta na ustaleniu, że działka ta ma dostęp do drogi publicznej, stwierdzenie - bez uprzedniego usunięcia tej decyzji z obrotu prawnego - w innym akcie administracyjnym, że działka ta pozbawiona jest połączenia z drogą publiczną nie jest uzasadnione. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że z powołanego na wstępie uzasadnienia przepisu art. 29 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że warunkiem skuteczności dokonania zgłoszenia budowy budynku gospodarczego, jest to, aby łączna liczba takich obiektów na działce nie przekraczała dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Analiza akt kontrolowanej sprawy prowadzi natomiast do wniosku, że wbrew wymogowi wynikającemu z powołanego przepisu, organy I i II instancji w ogóle nie ustaliły powierzchni działki skarżącej (nr [...] w N.), na której planuje ona wznieść budynek gospodarczy. Organy nie ustalił także, czy na działce skarżącej znajdują się już inne budynki gospodarcze, a więc czy zrealizowanie nowego (kolejnego) obiektu, zgodne będzie z dopuszczalną przez powołany przepis ilością takich obiektów (2-ch obiektów na każde 500 m2 działki). Z mapy na k. 14 a.a. wynika natomiast, że pewne obiekty budowlane na działce nr [...] już się znajdują. Okoliczność ta winna podlegać więc ocenie organu, właśnie z punktu widzenia wymogów wynikających z cytowanego przepisu. Brak ustaleń i ocen we wskazanym zakresie powoduje, że zarówno decyzja organu I jak i II instancji narusza także przepis art. 7 i art. 77 par. l kpa, które nakazują dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, co z kolei niezbędne jest do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § l pkt l lit a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.jedn. Dz. U. z 2012, póz. 270 ze zm.) orzeczono jak w pkt I sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy (pkt II sentencji)