III SA/Kr 1414/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Powiatu Oświęcimskiego z dnia 26 października 2011 r. nr XI/125/2011 w przedmiocie nadania statutu Zespołowi Opieki Zdrowotnej w Oświęcimiu postanawia umorzyć postępowanie sądowe postanowienia WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2013r. W dniu 26 października 2011r. Rada Powiatu w Oświęcimiu podjęła uchwałę Nr XI/125/2011 w sprawie nadania Statutu Zespołowi Opieki Zdrowotnej w Oświęcimiu. Uchwała została podjęta na podstawie art. 42 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz. U. nr 112, poz. 654). Pismem z dnia 17 września 2012r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Powiatu w Oświęcimiu domagając się stwierdzenia jej nieważności. Wątpliwości organu nadzoru wzbudził brak w strukturze organizacyjnej Zespołu Opieki Zdrowotnej w Oświęcimiu stanowiska naczelnej pielęgniarki (bądź przełożonej pielęgniarek). Skarżący wskazał, iż w § 10 ust. 1 załącznika do uchwały postanowiono, iż Dyrektor Zespołu sprawuje swoje funkcje przy pomocy m.in. Zastępcy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa, a w § 11 ust. 5 tego załącznika ustalono, iż Zastępca Dyrektora ds. Pielęgniarstwa kieruje pracą pielęgniarek i położnych. W związku z powyższym Wojewoda Małopolski uznał, iż zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim nie powołała w strukturze organizacyjnej Zespołu Opieki Zdrowotnej w Oświęcimiu naczelnej pielęgniarki, narusza przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz. U. nr 112, poz. 654 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 lipca 2011r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami (Dz. U. nr 151 poz. 896), a w szczególności art. 42 i art. 49 w/w ustawy. Organ nadzoru wyjaśnił, iż art. 49 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej wprowadza obowiązek przeprowadzenia konkursu w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą na stanowisko m.in. kierownika (pkt 1), zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem (pkt 2), naczelnej pielęgniarki lub przełożonej pielęgniarek (pkt 4). Z kolei w myśl art. 42 tej ustawy, ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut (ust. 1), w którym określa się m.in. organy i strukturę organizacyjną podmiotu (ust. 2 pkt 4). W ocenie Wojewody Małopolskiego, z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, iż obowiązujące przepisy prawne w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcą statuują obowiązek utworzenia stanowiska naczelnej pielęgniarki. Wynika to pośrednio z przepisu art. 49 ustawy o działalności leczniczej, jak również z załącznika do w/w rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 lipca 2011r. Skarżący stwierdził, iż statut podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą nie może normować spraw, które są uregulowane w ustawie o działalności leczniczej, a w szczególności nie może ich regulować w sposób odmienny niż ustawa. Skoro zatem zarówno ustawa, jak i przepisy wykonawcze do niej przewidują określone elementy ustroju podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, w tym w szczególności stanowisko naczelnej pielęgniarki, precyzując dodatkowo warunki, jakie spełniać musi osoba na tym stanowisku, to zdaniem organu nadzoru, za sprzeczne z tymi przepisami należy uznać takie kształtowanie struktury organizacyjnej podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, które prowadzi do naruszenia powyższych przepisów. W tym bowiem zakresie obowiązujące przepisy prawa wyłączają samodzielność statutową podmiotu tworzącego, która obejmuje wyłącznie sprawy nieuregulowane w ustawie. Podsumowując Wojewoda Małopolski stwierdził, iż statut może przewidywać w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą utworzenie dodatkowo innych stanowisk aniżeli te wskazane w ustawie, niemniej jednak te dodatkowe stanowiska nie mogą zastępować stanowisk wskazanych w ustawie, co do których nie ma wątpliwości, iż są to stanowiska, które obligatoryjnie winny zostać w tym podmiocie leczniczym utworzone. Zdaniem organ nadzoru, zaskarżona uchwała może stanowić próbę obejścia przepisów ustawy o działalności leczniczej nakazujących przeprowadzenie konkursu na stanowisko kierujące pracą pielęgniarek i położnych. O ile bowiem przepis art. 49 tej ustawy w ust. 1 pkt 4 stanowi o obowiązku przeprowadzenia konkursu na stanowisko naczelnej pielęgniarki (lub przełożonej pielęgniarek), o tyle w pkt 2 przepis ten stanowi, iż konkurs na stanowisko zastępcy kierownika przeprowadza się tylko wtedy, gdy kierownik nie jest lekarzem. Możliwa jest więc sytuacja, kiedy w strukturze podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, kierowanego przez lekarza, zostało utworzone stanowisko zastępcy dyrektora ds. pielęgniarstwa (przy jednoczesnym braku stanowiska naczelnej pielęgniarki), które stanowisko (zastępcy) zostało obsadzone bez zastosowania procedury konkursowej (ponieważ kierownik jest lekarzem). W takiej sytuacji, zdaniem skarżącego, będzie miało miejsce obejście przepisów prawa nakazujących obsadzanie stanowiska kierującego pracą pielęgniarek w drodze konkursu. Wojewoda Małopolski podniósł również, iż na gruncie obowiązującego stanu prawnego niedopuszczalne jest traktowanie stanowisk zastępcy dyrektora ds. pielęgniarstwa oraz naczelnej pielęgniarki jako tożsamych, identycznych tak co do kwalifikacji i wymagań, jak i co do obowiązku obsadzania w drodze konkursu. Wprawdzie w rozporządzeniu w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami obydwa te stanowiska wymienione są obok siebie i kwalifikacje wymagane do ich zajmowania są tożsame, to jednak art. 49 ustawy o działalności leczniczej różnicuje je właśnie poprzez ustawowy wymóg obsadzenia stanowiska naczelnej pielęgniarki wyłącznie w drodze konkursu, podczas gdy stanowisko zastępcy kierownika obsadza się w drodze konkursu tylko wtedy, gdy dyrektor podmiotu leczniczego nie jest lekarzem. Zdaniem skarżącego, z faktu technicznego ujęcia tych stanowisk obok siebie nie wynika absolutnie, że mogą one być tworzone zamiennie, czemu wyraźnie przeczy wykładnia art. 49 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej. Organ nadzoru stwierdził również, iż jakkolwiek stanowisko zastępcy dyrektora ds. pielęgniarstwa wymienione jest w rozporządzeniu obok stanowiska naczelnej pielęgniarki, to jednakże przepisy rozporządzenia nie mogą inaczej kształtować tego zagadnienia niż przepisy ustawy. Podsumowując Wojewoda Małopolski wskazał, iż w myśl art. 49 ustawy o działalności leczniczej w strukturze organizacyjnej podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą winno być obligatoryjnie utworzone stanowisko naczelnej pielęgniarki. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, statut, który takiego stanowiska nie przewiduje narusza obowiązujący porządek prawny. Powołanie bowiem samego tylko Zastępcy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa, w ocenie organu nadzoru, nie wyczerpuje obowiązku ustawowego utworzenia w strukturze organizacyjnej podmiotu leczniczego stanowiska naczelnej pielęgniarki i dodatkowo budzi wątpliwości co do statutu takiej osoby w kontekście ustawowego obowiązku zatrudniania w drodze konkursu. Wojewoda Małopolski uznał zatem, iż zaskarżona uchwała narusza w/w przepisy obowiązującego porządku prawnego, w tym również art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. W odpowiedzi na skargę Starosta Oświęcimski wniósł o umorzenie postępowania, gdyż na najbliższym posiedzeniu Rady Powiatu w Oświęcimiu ma zostać dokonana zmiana w Statucie Zespołu Opieki Zdrowotnej w Oświęcimiu polegająca na wykreśleniu stanowiska "Zastępcy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa" oraz utworzeniu stanowiska "Naczelnej Pielęgniarki". W piśmie z dnia 17 grudnia 2012r. pełnomocnik Starosty Oświęcimskiego poinformował, iż w dniu 21 listopada 2012r. Rada Powiatu w Oświęcimiu podjęła uchwałę Nr XXIII/261/2012 w sprawie zmiany Statutu oraz ogłoszenia tekstu jednolitego Statutu Zespołu Opieki Zdrowotnej w Oświęcimiu. Przedmiotową uchwałą wykreślono w Statucie stanowisko "Zastępcy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa" oraz utworzono stanowisko "Naczelnej Pielęgniarki". Na rozprawie w dniu 7 marca 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Starostę Oświęcimskiego do wskazania, czy zaskarżona uchwała z dnia 26 października 2011r. Nr XI/125/2011 wywołała skutki prawne polegające na obejściu przepisów prawa dotyczących obsadzania stanowiska kierującego pracą pielęgniarek w drodze konkursu. W piśmie z dnia 25 marca 2013r. Starosta Oświęcimski wyjaśnił, iż zaskarżona uchwała nie wywołała żadnych skutków prawnych albowiem kadencja Naczelnej Pielęgniarki w Zespole Opieki Zdrowotnej w Oświęcimiu, rozpoczęta w dniu 1 grudnia 2007r. kończy się w listopadzie 2013r. Nie było zatem potrzeby uruchamiania procedury konkursowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie był brak w strukturze organizacyjnej Zespołu Opieki Zdrowotnej w Oświęcimiu stanowiska naczelnej pielęgniarki, a konkretnie § 10 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 26 października 2011r. Nr XI/125/2011 w sprawie nadania Statutu Zespołowi Opieki Zdrowotnej w Oświęcimiu (przewidujący, że Dyrektor Zespołu sprawuje swoje funkcje przy pomocy m.in. Zastępcy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa) oraz § 11 ust. 5 tego załącznika (przewidujący, że Zastępca Dyrektora ds. Pielęgniarstwa kieruje pracą pielęgniarek i położnych). Zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270), sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rada Powiatu w Oświęcimiu w części objętej skargą Wojewody Małopolskiego została zmieniona uchwałą z dnia 21 listopada 2012r. Nr XXIII/261/2012 w sprawie zmiany Statutu oraz ogłoszenia tekstu jednolitego Statutu Zespołu Opieki Zdrowotnej w Oświęcimiu. Przyjęta nowelizacja w całości uwzględnia zarzuty Wojewody. Na skutek tej nowelizacji wykreślono bowiem w Statucie stanowisko "Zastępcy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa" oraz utworzono stanowisko "Naczelnej Pielęgniarki". Co do zasady okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona przez radę gminy, nie uniemożliwia wprawdzie sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, albowiem uchylenie zaskarżonej uchwały przez radę gminy wywiera skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), jednakże przedmiot orzekania sądu administracyjnego w takim przypadku istnieje jedynie wówczas, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocą ex nunc, nie zostały zatem usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak wynika z wyjaśnień organu zawartych w piśmie z dnia 25 marca 2013r. (k. 53) oraz piśmie ZOZ w Oświęcimiu (k. 54), zaskarżona część uchwały dotycząca powołania "Zastępcy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa" zamiast "Naczelnej Pielęgniarki", nie wywołała żadnych skutków prawnych, albowiem kadencja Naczelnej Pielęgniarki w Zespole Opieki Zdrowotnej w Oświęcimiu, rozpoczęta w dniu 1 grudnia 2007r., kończy się w listopadzie 2013r. i nie było potrzeby uruchamiania procedury konkursowej. Skoro zatem zaskarżona część uchwały została uchylona przez radę, zbędnym stało się wydanie przez sąd wyroku, albowiem nie była ona wykonywana przed jej uchyleniem, ani też nie może być stosowana obecnie do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (por. a contrario wyrok NSA z dnia 20 marca 1996r, SA/Gd 1256/95, OSS nr 4, poz. 129; także wyrok NSA z dnia 2 września 2005r., sygn. akt I OSK 394/05 oraz wyrok WSA z dnia 15 listopada 2004, SA/Wr 1567/02, OSS z 2006, nr 2, poz. 38; jak również uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. W5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44). Mając powyższe na uwadze Sąd umorzył postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.