II SA/Rz 174/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] znak: [...] Komendant Wojewódzki Policji (dalej także KWP w [...]) po rozpoznaniu odwołania A. M. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] znak: [...] utrzymał ją w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 . Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., w dacie orzekania Sądu obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej w dalszej części "K.p.a." w zw. z art. 29, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z póżn. zm.), art. 91, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że A. M. z dniem 30 kwietnia 1997 r. został zwolniony ze służby w Policji i uzyskał prawo do świadczeń z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Decyzją Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...].03.2005 r. Nr [...] przyznany mu został równoważnik pieniężny za remont zajmowanego domu jednorodzinnego, położonego w I. (nr [...]) z uwzględnieniem 5 norm zaludnienia w 2005 r. Organ ten decyzją z dnia [...].10.2010 r. Nr [...] cofnął jednak z dniem 1.01.2006 r. wyżej wymienionemu jako emerytowi policyjnemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...].12.2010 r. Nr [...]. Wskazana decyzja Nr [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Nr [...] zostały na skutek skargi A. M. uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28.04.2011 r. sygn. akt II SA/Rz 171/11. W następstwie powyższego orzeczenia KWP decyzją z dnia [...].10.2011 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...].03.2005 r. Nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 91 ustawy o Policji. Kierując się stanowiskiem Sądu wyrażonym w powołanym wyżej orzeczeniu organ uznał, że ustawa o Policji przyznaje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jedynie policjantom. Uchylenie tym samym § 8 rozporządzenia, rozciągającego przedmiotowe uprawienie na emerytów i rencistów policyjnych, spowodowało brak podstawy prawnej do dalszej wypłaty tym ostatnim podmiotom przedmiotowego równoważnika. Organ wskazał także, iż zamieszczenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w swoim rozporządzeniu z 28.06.2002 r. treści § 8 - rozszerzającego krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego - stanowiło przekroczenie uprawnień. Biorąc powyższe pod uwagę organ przyjął, iż decyzja Nr [...] dotknięta jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 91 ustawy o Policji). Rozstrzygnięcie KWP utrzymał w mocy Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...].01.2012 r. Nr [...], aprobując stanowisko organu I instancji, że przedmiotowe świadczenie nie znajduje umocowania ani w przepisach ustawy o Policji, ani w rozporządzeniu wykonawczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 487/12 uchylił wskazaną decyzję Komendanta Głównego Policji oraz decyzję KWP [...] uznając, że wydane zostały z naruszeniem dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd stwierdził, że nieuprawnione jest stanowisko organów o wydaniu decyzji nr [...] z rażącym naruszeniem prawa. Dopiero bowiem dokonana przez Trybunał Konstytucyjny wykładnia - w wyroku z 28.10.2008 r. (sygn. akt U 4/08) dała podstawę do twierdzenia, ze przepisy § 8 i § 9 rozporządzenia nie mogły przesądzać o istnieniu uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych. Wskazaną na wstępie decyzją [...] października 2012 r. Komendant Powiatowy Policji [...] odmówił A. M. wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011, z powodu niemożności ustalenia jego wysokości. Od decyzji tej odwołanie złożył A. M. Po jego rozpoznaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ podniósł, że na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji z [...].03.2005 r. Nr [...] przyznano A. M. jako emerytowi Policji równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w ilości 5 norm. Realizacja tego uprawnienia wynikała z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające podany wyżej akt wykonawczy, które uchyliło jego § 8 - przyznający przedmiotowe świadczenie emerytom i rencistom policyjnym Z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła zatem podstawa prawna do dalszej wypłaty przez organy Policji emerytowi (renciście) równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Powołując się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29.11.2004 r. (sygn. K 7/04) oraz z dnia 28.10.2008 r. (U. 4/08) organ odwoławczy podniósł, że z mocy art. 91 ustawy o Policji równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi. Na podstawie z kolei art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) emeryt (rencista) policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji. Nie oznacza to jednak równocześnie, że emeryt (rencista) policyjny posiada uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługujących policjantom. W konsekwencji, zdaniem KWP [...], z momentem uchylenia § 8 rozporządzenia tj. z dniem 1 stycznia 2006 r. brak podstaw do stosowania jego przepisów w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych w zakresie naliczenia tej grupie osób równoważnika, jak też do podejmowania wobec nich innych czynności uregulowanych w tym rozporządzeniu. Organ II instancji podzielił stanowisko organu pierwszoinstancyjnego, że przyznanie A. M. równoważnika pieniężnego ma charakter związany, bowiem organ w kwestii obliczenia wysokości świadczenia odesłał do obowiązujących stawek. Skoro więc od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec równoczesnego braku w tym zakresie innych regulacji, nie istnieją podstawy prawne do naliczenia i przekazania równoważnika takim osobom. W konsekwencji decyzja przyznająca zainteresowanemu równoważnik od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana przez wypłatę świadczenia. Decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. M., wnosząc o jej uchylenie, "unieważnienie", względnie orzeczenie o jej niewykonalności w całości. Te same żądania wysunął wobec rozstrzygnięcia pierwoszinstancyjnego. Wskazał, że decyzja przyznająca mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego pozostaje w obrocie prawnym i jako wykonalna wywołuje skutki prawne. Odnosząc się do powołanych przez organ wyroków Trybunału Konstytucyjnego skarżący podniósł, że Trybunał orzekał będąc związany skargą i podstawami prawnymi. Zauważył, że określenie "emeryt" jest bardzo ogólne, dlatego też przy jego interpretacji należy wziąć pod uwagę status faktyczny podmiotu przedmiotowego uprawnienia. Podniósł, że należy zatem ocenić jego status zgodnie z przepisami ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) i ustawy o Policji. Jest bowiem obecnie funkcjonariuszem Policji, zwolnionym wyłącznie z obowiązku świadczenia służby czynnej, a zatem jako policjant jest niewątpliwie adresatem tego prawa. A. M. wskazał, że z art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) wynika, że policjant w stanie spoczynku posiada takie same uprawnienia związane z lokalem mieszkalnym, jak funkcjonariusz w służbie czynnej. Ponadto z przepisu tego należy wywieść, że w odniesieniu do takiego podmiotu istnieje zakaz zmiany norm zaludnienia. Oznacza to, że podmiot ten przechodząc w stan spoczynku posiada dożywotnie normy zaludnienia istniejące i przysługujące w dacie zwolnienia ze służby czynnej. Wobec powyższego, składający skargę uznał, że nie można podzielić poglądu o braku możliwości ustalenia wysokości świadczenia i wypłaty na jego rzecz, w sytuacji gdy ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym (...) odsyła do przepisów ustawy o Policji oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Za niezasadny uznał także pogląd o braku możliwości ustalenia organu właściwego w sprawach policjantów w stanie spoczynku, gdzie ich właściwość tak rzeczową, jak i miejscową należy wywieść z przepisów K.p.a. Zakwestionował też sposób oznaczenia (przez pieczęć) w kwestionowanych przez niego decyzjach organów, które je wydały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumenty skarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola działalności administracji publicznej obejmuje badanie, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) narusza prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy, narusza prawo dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też czy narusza inne przepisy postępowania, jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie stwierdzenia powyższych uchybień sąd zobligowany jest do uchylenia objętej skargą decyzji (postanowienia) w całości lub w części – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), określanej w dalszej części jako " P.p.s.a.". W sytuacji natomiast, gdy sąd stwierdzi przesłankę nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia, obowiązany jest w myśl art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. do stwierdzenia takiej nieważności. Stosownie z kolei do brzmienia art. 134 P.p.s.a. sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami, wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną. Dokonując w niniejszej sprawie kontroli legalności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Sąd dopatrzył się z urzędu istnienia okoliczności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co skutkowało koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, w myśl powołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy, przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji nadana została przez ten organ w Urzędzie Pocztowym w R. w dniu 5 października 2012 r. W związku z nieobecnością adresata w miejscu zamieszkania pracownik pocztowy dnia 8 października 2012 r. dokonał tzw. awizacji tej przesyłki, a następnie wobec jej nieodebrania z urzędu pocztowego dokonał powtórnej jej awizacji w dniu 15 października 2012 r. Z uwagi na fakt, iż do dnia 22 października 2012 r. przedmiotowa przesyłka nie została odebrana przez adresata, Urząd Pocztowy w R. zwrócił ją nadawcy 23 października 2012 r. Następnie dnia 26 października 2012 r. organ I instancji ponownie nadał przesyłkę zawierającą swoją decyzję z dnia [...] października 2012 r. w Urzędzie Pocztowym w R. na adres A. M. Po jej awizowaniu w dniu 29 października 2012 r. została ona podjęta przez adresata 6 listopada 2012 r. W dniu 19 listopada 2012 r. A. M. złożył odwołanie od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, które Komendant Wojewódzki Policji [...] rozpoznał decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. W ocenie Sądu, decyzja ta rażąco narusza prawo przez rozstrzygnięcie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Komendanta Powiatowego Policji. Postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez czynność procesową strony, jaką stanowi wniesienie odwołania. Warunkiem skuteczności powyższego środka zaskarżenia jest zachowanie przewidzianych prawem wymagań co do formy, treści, terminu i trybu jego składania. Pierwszą czynnością organu wyższego stopnia, do którego odwołanie wpłynęło jest zbadanie w ramach postępowania wstępnego, czy odwołanie to jest dopuszczalne pod względem podmiotowym i przedmiotowym oraz, czy zostało złożone w terminie. Pozytywna ocena w tym zakresie otwiera organowi drogę do merytorycznego rozpoznania wniesionego przez stronę środka zaskarżenia, zaś stwierdzenie przez organ istnienia negatywnych przesłanek nadania odwołaniu dalszego biegu skutkuje koniecznością zastosowania środka określonego w art. 134 K.p.a., tj. stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bądź też stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia. Termin do wniesienia odwołania wskazuje art. 129 § 2 K.p.a. stanowiąc, że składa się je w okresie czternastu dni od daty doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Uchybienie tego terminu powoduje, że czynność prawna podjęta po jego upływie jest bezskuteczna, chyba, że przedmiotowy termin zostanie przywrócony (co wymaga jednak stosownego wniosku strony oraz uprawdopodobnienia braku winy w jego niedotrzymaniu). Sposoby dokonywania przez organy administracji doręczeń wskazane są w rozdziale 8 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak art. 44 K.p.a. przewiduje tzw. fikcję prawną doręczenia, polegającą na przyjęciu, że skutek prawny doręczenia nastąpił mimo, że adresat nie otrzymał faktycznie kierowanej do niego przesyłki organu. Warunkiem jest jednak zachowanie przewidzianych w powołanej regulacji wymogów. Przepis ten przewiduje mianowicie w § 1 i § 2, że w razie niemożności doręczenia pisma adresatowi osobiście bądź też innym uprawnionym osobom (dorosłemu domownikowi, sąsiadowi bądź też dozorcy domu), doręczyciel umieszcza zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w urzędzie pocztowym (zawiadomienie składa się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata). W wypadku zaś niepodjęcia przesyłki we wskazanym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Upływ ostatniego dnia powyższego czternastodniowego okresu powoduje, że doręczenie w tym trybie jest skuteczne (§ 4), mimo, że przesyłka nie dotarła faktycznie do adresata. Należy w tym miejscu wskazać, że wobec istotnych skutków, które wiążą się z faktem dokonania doręczenia, unormowania K.p.a. nie przewidują możliwości przyjęcia kilku różnych dat takiego doręczenia. Tym samym, jeśli doręczenie decyzji nastąpiło zgodnie z zachowaniem istniejących w tym zakresie zasad K.p.a., a zatem również w drodze tzw. doręczenia zastępczego wskazanego w powołanym wyżej art. 44 tego aktu, to skutek takiego doręczenia nastąpił. Tym samym późniejsze, kolejne już w danej sprawie, doręczenie rozstrzygnięcia organu nie powoduje otwarcia dla strony na nowo terminu do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Należy mu zaś przypisać jedynie walor informacyjny (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28.06.2011 r. VII SA/Wa 2497/10, Lex nr 996753). Jak już wyżej zaznaczono, doręczenie A. M. decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] października 2012 r. nastąpiło dnia 22 października 2012 r., tzn. z momentem upływu czternastodniowego okresu przechowywania tej decyzji w Urzędzie Pocztowym w R., w związku z brakiem jej odbioru przez adresata. Z mocy art. 44 § 4 K.p.a. upływ tego terminu spowodował, że doręczenie "uważa się za dokonane". A. M. złożył zaś odwołanie od tego rozstrzygnięcia w dniu 19 listopada 2012 r., a zatem z dwutygodniowym opóźnieniem, bowiem czternastodniowy termin z art. 129 § 2 K.p.a. do skutecznego dokonania tej czynności upłynął względem niego w dniu 5 listopada 2012 r. Drugie z kolei doręczenie wyżej wymienionemu decyzji z [...].10.2012 r., które nastąpiło dnia 6 listopada 2012 r. nie mogło natomiast – na co zwrócono uwagę wyżej - wywrzeć jakiegokolwiek wpływu na bieg ustawowego terminu do zaskarżenia tej decyzji. Skoro zatem odwołanie A. M. zostało złożone z uchybieniem terminu z art. 129 § 2 K.p.a. i nie zawierało jednocześnie wniosku o przywrócenie takiego terminu, to organ II instancji zobligowany był do stwierdzenia w myśl art. 134 K.p.a. uchybienia przedmiotowego terminu, czego jednak w niniejszej sprawie nie uczynił. Przeciwnie rozpoznał odwołanie merytorycznie, naruszając w ten sposób zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym nie budzi zaś wątpliwości, że rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (tak np. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Piotr Przybysz, LexPolonica, wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z 14.04.1999 r. I SA 1823/98, ONSA z 2000 r. nr 2, poz. 70) Z podanych wyżej przyczyn Sąd wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji, stwierdzając jej nieważność w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 129 § 2 K.p.a.