I OSK 2409/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak, po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni B. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 493/13 w sprawie ze skargi Spółdzielni B. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 493/13 oddalił skargę Spółdzielni B. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 22 czerwca 2012 r. Spółdzielnia B. w W. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Praga - Północ nr [...] z dnia [...] stycznia 1988 r., w części orzekającej o oddaniu Spółdzielni w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w rejonie ulic [...], [...] i [...], oznaczonego jako działki nr ew. [...], [...], [...] i [...]. We wniosku wskazano, że grunt oznaczony jako działka nr ew. [...] stanowi drogę wzdłuż rowu ul. [...] – [...]m2; działka nr ew. [...] stanowi grunt pod wodami powierzchniowymi płynącymi – [...]m2; działka nr ew. [...] stanowi grunt pod wodami powierzchniowymi płynącymi – [...]m2; działka nr ew. [...] stanowi drogę przy kanale – [...]m2. W konsekwencji stwierdzono, że działki te nie mogą być przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, a ponieważ opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu są bardzo dotkliwe, Spółdzielnia żąda stwierdzenia nieważności decyzji w tej części. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Praga – Północ z dnia [...] stycznia 1988 r. Organ wskazał brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] stycznia 1988 r. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni B. decyzją z dnia [...] stycznia 1988 r., była oddana z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. To z kolei, było zgodne z Uchwałą Rady Narodowej z dnia 30 maja 1985 r., nr 40 w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, w której teren oddany w użytkowanie wieczyste przeznaczony był na cele budownictwa ogólnego wielorodzinnego. Zdaniem organu, zachodzi tożsamość przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji oddającej grunt w użytkowanie wieczyste. W konsekwencji, Kolegium stwierdziło, że fakt, iż na części nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste nie jest możliwe zrealizowanie budownictwa mieszkaniowego oraz, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego są dotkliwe dla użytkowania wieczystego, nie może mieć wpływu na ważność decyzji oddającej grunt w użytkowanie wieczyste spółdzielni mieszkaniowej. Pismem z dnia 1 października 2012 r. Spółdzielnia B. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu wskazano, że z załączonego do sprawy wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka nr ew. [...] stanowi grunty orne - drogę przy kanale, działka nr ew. [...] stanowi grunty orne - drogę wzdłuż rowu ul. [...], zaś działki nr ew. [...] i [...] to grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi. Powyższe oznacza, że działki nr ew. [...] i [...] stanowią faktycznie drogi przebiegające przez teren gruntu oddanego Spółdzielni w użytkowanie wieczyste, zatem zarzut naruszenia w tym przypadku Prawa wodnego jest, w ocenie Kolegium, niezasadny. Zdaniem organu odwoławczego, w przypadku oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe, oczywistym jest, iż cały teren nie zostaje pod nią przeznaczony. Poza zabudową mieszkalną, istnieje bowiem konieczność wydzielenia z terenu zarówno dróg dojazdowych do poszczególnych budynków, jak również placów zabaw czy obiektów typu śmietniki, tj. infrastruktury, mającej służyć wszystkim mieszkańcom. Fakt, iż drogi te przebiegają wzdłuż kanału czy też rowu, w ocenie Kolegium nie ma żadnego znaczenia. Jeżeli zaś chodzi o działki nr [...] i [...] stanowią one grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi. Kolegium nie znalazło przepisu, który uniemożliwiałby oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu pod wodą płynącą. Ww. art. 1 i art. 4 Prawa wodnego stanowią, iż wody stanowią własność Państwa, przy czym w przypadku gruntów pokrytych państwowymi wodami płynącymi wody te stanowią własność Państwa w granicach określonych liniami brzegów. Kolegium podkreśliło, że w ustawie obowiązującej na dzień wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. brak było odpowiednika obecnie obowiązującego art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145), który stanowi, że grunty pokryte płynącymi wodami powierzchniowymi nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Spółdzielnia uzyskała jedynie prawo użytkowania wieczystego, natomiast właścicielem gruntu pozostaje obecnie m.st. Warszawa. Powyższe oznacza, że brak jest przesłanki do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia B. w W. Skarżąca wskazała, że § 24 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47, poz. 239 ze zm.) precyzuje, iż treść składanego oświadczenia właściciela nieruchomości gruntowej powinna zawierać dokładne określenie gruntu według oznaczeń zawartych w ewidencji gruntów. Zdaniem skarżącej decyzja z dnia [...] stycznia 1988 r. nie spełnia powyższych wymogów. Ponadto, Spółdzielnia podniosła, iż organ orzekający nie rozpatrzył na czym ma polegać zaspakajanie statutowych potrzeb spółdzielni mieszkaniowej polegających na korzystaniu z gruntu pod powierzchniowymi wodami płynącymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że teren oddany w użytkowanie wieczyste o powierzchni [...]m2 był tożsamy z terenem wynikającym z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...], przeznaczonym pod budownictwo wielorodzinne, a ta zgodna była z planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 30 maja 1985 r.). Ponadto przekazanie przedmiotowego terenu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni było zgodne z jej wnioskiem z dnia 22 września 1987 r. Spółdzielnia w żaden sposób nie wskazywała na niezgodność oddania części ww. terenu z celami statutowymi, czego wyrazem było chociażby niezaskarżenie decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. Sąd I instancji zauważył, iż realizacja inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego (cel statutowy Spółdzielni) obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, i innych obiektów użyteczności publicznej, ulic i ciągów pieszych, parkingów, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę osiedla niezbędną dla jego mieszkańców, np. trawniki, różnorakie miejsca wypoczynku. W konsekwencji, stanowisko strony skarżącej, że grunt oznaczony aktualnie jako: działka nr ew. [...] (droga wzdłuż rowu ul. [...]); działka nr ew. [...] (droga przy kanale); działka nr ew. [...] i [...] (grunt pod wodami powierzchniowymi płynącymi) – ze względu na swoje przeznaczenie nie mieścił się w celach statutowych Spółdzielni w dniu wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. - nie jest zasadne. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia § 24 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r., skoro w decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. wyraźnie określono grunt oddawany w użytkowanie wieczyste (teren niezabudowany o pow. [...]m2, położony w Warszawie w rejonie ulic: [...], ul. [...] i [...], w granicach oznaczonych literami A, B, C, D, E, F, G, H, J, K, L, A na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nr [...] z dnia 9 czerwca 1987 r.), a takie oznaczenie nie było przez Spółdzielnię kwestionowane. Prawidłowo także Kolegium oceniło, że nie doszło do naruszenia (bliżej nie sprecyzowanych przez stronę skarżącą) przepisów ustawy - Prawo wodne z dnia 24 października 1974 r., obowiązujących na dzień wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r., i nie stanowiących podstawy materialnej jej wydania. Ponadto, Sąd I instancji zauważył, że domaganie się po latach stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na dotkliwość ponoszonych opłat z tytułu użytkowania wieczystego nie jest przesłanką mieszczącą się w katalogu wymienionym w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia B. w W., zarzucając, w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. to jest z rażącym naruszeniem art. 20 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) w zw. z § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kontrolowana decyzja z dnia [...] stycznia 1988 r. nie zawiera określenia części oddawanego do korzystania gruntu w sposób powołanym przepisem określony. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." skarga kasacyjna może być oparta na podstawach naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej gdyż zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi. Podkreślić należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Prawidłowe określenie podstawy skargi kasacyjnej jest istotne ze względu na to, że inne są przesłanki skuteczności zarzutu naruszenia prawa materialnego a inne przepisów postępowania. Skutkiem tego inne będą wymogi dotyczące uzasadnienia podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przepadkach w uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że naruszenie przepisów postępowania kształtowało treść orzeczenia sądowego. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi pełną ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona przez Spółdzielnię B. w W. nie spełnia powyższych wymogów i dlatego nie może zostać uwzględniona. Zaskarżonemu wyrokowi autor skargi kasacyjnej zarzucił bowiem "w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a." utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. z rażącym naruszeniem art. 20 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. Nie budzi wątpliwości, że w procesie stosowania prawa adresatem § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami określającego obligatoryjne elementy, które powinna zawierać decyzja o sprzedaży lub oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu i sprzedaży budynków był podmiot stosujący prawo. Tak więc jego bezpośrednim adresatem był organ administracji publicznej, któremu norma ta miała służyć w kształtowaniu treści aktu administracyjnego. Przepis ten wskazywał na obligatoryjne elementy, które organ miał obowiązek zamieścić, kształtując treść decyzji. Z tych powodów nie można przyjąć aby § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. miał charakter przepisu materialnego w procesie stosowania prawa przez organ administracji publicznej. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 20 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak stanowi art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Decyzja z dnia [...] stycznia 1988 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu wydał organ właściwy w sprawie, tj. Zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Praga - Północ. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w sposób zgodny z prawem. Wskazał na odrębny charakter postępowania o stwierdzenie nieważności na gruncie art. 156 § 1 k.p.a., skupiając się na ocenie, iż nie zaszła przesłanka wskazana w pkt 2 tego przepisu, odnosząca się do rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poddał także kontroli w decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. sposób określenia, identyfikacji gruntów, powierzchnię i ich charakter. W szczególności należy podzielić stanowisko, że teren oddany w użytkowanie wieczyste o powierzchni [...]m2 był tożsamy z terenem wynikającym z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...]. Ponadto w obrocie prawnym pozostaje akt notarialny z dnia 3 marca 1989 r. (zawarty w wykonaniu decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r.) – umowa użytkowania wieczystego. W akcie tym zostały szczegółowo wymienione nieruchomości podlegające oddaniu w użytkowanie wieczyste, określając je jako działki "nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz działki nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] hektarów [...] arów [...] metrów kwadratowych". Akt notarialny jest dokumentem urzędowym, który korzysta z domniemania nie tylko autentyczności, ale także zgodności z prawdą tego co, zostało w nim urzędowo stwierdzone. Wzruszenie aktu notarialnego może nastąpić tylko w drodze postępowania sądowego. Skoro ww. akt nie został wyeliminowany z obrotu prawnego, to przyjąć należy, że przekazany teren odpowiadał działkom aktualnie oznaczonym nr [...], [...], [...] i [...]. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, iż w sprawie nie wystąpiły takie wady, które prowadziłyby do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Mimo stwierdzenia pewnych uchybień w dokładnym określeniu gruntu oddawanego w użytkowanie wieczyste nie spowodowało to trudności w jego identyfikacji i nie mogło wpłynąć na treść decyzji. Na gruncie powołanego przepisu chodzi bowiem o naruszenie prawa rażące czyli przekroczenie prawa w sposób tak jasny i niedwuznaczny, że stanowi to zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub części. Mając na uwadze podniesione wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.