II OSK 2847/13

Dnia 18 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 499/13 w sprawie ze skargi Starosty G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie szkody w środowisku 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Powiatu G. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 499/13, oddalił skargę Starosty G. na postanowienie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie szkody w środowisku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Starosta G. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), cofnął Z. R., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "[...]" zezwolenie na zbieranie odpadów, nadając swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności oraz określając termin bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności na dzień 30 kwietnia 2011 r. Równocześnie Starosta G. na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy wezwał Z. R. do usunięcia na własny koszt skutków prowadzonej działalności z pouczeniem, że w przypadku niewykonania tego obowiązku wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne. Następnie organ nałożył na odpowiedzialnego za usunięcie odpadów grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku. W maju 2012 r. organ nałożył na zobowiązanego kolejną grzywnę. Pismem z dnia 16 maja 2012 r. (uzupełnionym pismem z dnia 13 czerwca 2012 r.), Starosta G. przedłożył Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w P. zgłoszenie dotyczące bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku spowodowanego działalnością prowadzoną przez Z. R. w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych o kodzie 06 01 06. Organ wskazał, że odpady pozostające na terenie jego nieruchomości pochodzą z zakładów Chemicznych "[...]", gdzie w latach 1971-1991 zeskładowano ok. 480 tys. m³ ciekłego odpadu (ługów pokrystalicznych), które w miarę upływu czasu na skutek odparowania oraz przenikania odcieków do wód gruntowych zmniejszyły objętość do 40 tys. m³. Zgodnie z wnioskiem na zbieranie odpadów złożonym przez Z. R., odpady miały być magazynowane na terenie utwardzonym, jednak faktycznie teren jest tylko częściowo utwardzony, a znaczna część odpadów styka się z gruntem. Wykonane badania wskazują na wysoką wymywalność fluorków z odpadów. Jako datę bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku wskazano 30 kwietnia 2011 r. tj. dzień, w którym w myśl decyzji Starosty G. z dnia [...] stycznia 2011 r. określono termin bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności - usunięcia jej skutków czyli nagromadzonych odpadów. Po tym terminie, w ocenie Starosty, pozostawienie odpadów może w przyszłości przyczynić się do zanieczyszczenia gleby lub ziemi, a w konsekwencji spowodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Dołączono także pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2007 r., z którego wynika, że Z. R. prowadzący działalność pod firmą "[...]" wznowił działalność zbierania odpadu o kodzie 06 01 06 z dniem 15 stycznia 2007 r. i zakończył tę działalność z dniem 31 stycznia 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. odmówił wszczęcia, na wniosek Starosty G., postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm., dalej, jako: "ustawa szkodowa") do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie do wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku doszło przed wskazaną w ustawie datą i również przed tą datą została zakończona działalność stwarzająca ryzyko szkody w środowisku, tym samym zastosowania nie będą mieć pozostałe przepisy ustawy o szkodach, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie jest w sprawie organem właściwym. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił, że do zgromadzenia odpadów w G. (przy ul.[...]) doszło w głównej mierze w 2006 r. Jak wynika z pisma WIOŚ z dnia 23 maja 2007 r., Z. R. wznowił działalność zbierania odpadów 15 stycznia 2007 r. i zakończył ją 31 stycznia 2007 r., zatem ostateczną datą zmagazynowania odpadów jest 31 stycznia 2007 r. Tym samym tego właśnie dnia została zakończona działalność stwarzająca ryzyko szkody w środowisku. Poza tym już w tym okresie - w czasie kontroli WIOŚ - stwierdzono, że sposób magazynowania odpadów nie eliminuje ich oddziaływania na środowisko, ponieważ nie zabezpiecza ich przed zamakaniem i rozwiewaniem, chociaż zostały one zmagazynowane na utwardzonym terenie. Jeżeli przyjąć, że sposób magazynowania odpadów stwarza zagrożenie dla środowiska, to zagrożenie to wystąpiło już w momencie gromadzenia odpadów. Stwierdzono nadto, że Starosta dokonał zgłoszenia w poczuciu bezskuteczności podjętych przez niego działań, zwracając uwagę, że wydanie decyzji na podstawie ustawy o szkodach pociąga za sobą dokładnie takie same konsekwencje i daje takie same możliwości egzekwowania tej decyzji, co w przypadku decyzji Starosty G. W skardze na postanowienie Starosta G. zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego - ustawy o szkodach, w szczególności poprzez wyłączenie jej zastosowania z uwagi na wydanie przez Starostę G. decyzji na podstawie ustawy o odpadach, co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 2, 4 i 5 ustawy, oraz art. 35 ustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na nieustaleniu daty wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i ograniczeniu postępowania do zanegowania daty podanej przez zgłaszającego oraz nieustaleniu, czy bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku miało w ogóle miejsce i na czym ono polegało, 2) przepisów postępowania - art. 7, art. 124 § 2 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego oraz art. 77 i 80 K.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia i - tym samym - naruszenie prawdy materialnej, a w szczególności nie wyjaśnienie istotnych faktów: - czy w sprawie zaistniało bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku oraz wskazanie, na czym polegało; organ nie przeanalizował podanych przez zgłaszającego danych i informacji pod kątem zagrożenia szkodom w stosunku do innych komponentów środowiska tj. wody, pomijając całkowicie badania wykonane przez WIOS już po dokonaniu zgłoszenia, - nie przeprowadzenie nowych dowodów na okoliczność przekroczenia standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi dla rtęci, - daty wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i ograniczeniu postępowania do zanegowania daty podanej przez zgłaszającego szkodę, bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego pomijając dowody przedstawione przez zgłaszającego - dokument kontroli i wyniki badań WIOŚ z lipca 2012 r., - postępowania - art. 10 K.p.a., poprzez niepowiadomienie Strony o przysługującym jej prawie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że z brzmienia art. 35 ust. 1 ustawy o szkodach wynika jednoznacznie, iż dotychczasowe przepisy, (co wyłącza stosowanie ustawy o szkodach) będą miały zastosowanie w czterech wymienionych w przepisie sytuacjach – gdy: 1) bezpośrednie zagrożenia szkodą w środowisku zaistniało przed 30 kwietnia 2007 r., 2) szkody w środowisku zaistniały przed 30 kwietnia 2007 r., 3) bezpośrednie zagrożenia szkodą w środowisku wynikało z działalności, która została zakończona przed 30 kwietnia 2007 r., 4) szkody wynikały z działalności, która została zakończona przed 30 kwietnia 2007 r. Użyte w art. 35 ust. 1 ustawy o szkodach pojęcie działalności trzeba odnosić do określonych czynów lub zaniechań nie zaś szeroko rozumianego znaczenia tego słowa - np. działalności gospodarczej (na podstawie wpisu czy rejestracji) lub generalnie działalności dopuszczonej w pewnym okresie na postawie stosownej decyzji. Użycie tego słowa w takim znaczeniu w normie o charakterze intertemporalnym nie znajdowałoby żadnego racjonalnego uzasadnienia, zwłaszcza wobec potrzeby zagwarantowania reguły lex retro non agit. Stąd bez znaczenia, w ocenie Sądu, są podnoszone w skardze okoliczności, w jakich okresach przedsiębiorca był uprawniony do prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami, a kiedy obowiązany do usunięcia skutków jej prowadzenia. Podkreślono także, że z niespornego stanu faktycznego wynika, iż określone czynności (deponowanie odpadów) były dokonywane do stycznia 2007 r., co uzasadnia konkluzję, że w rozpoznawanym przypadku przepisy ustawy o szkodach nie mogą znaleźć zastosowania. Zdaniem Sądu nie ma racjonalnych względów, aby nowe zasady odpowiedzialności miały być stosowane do następstw działań, poczynionych przed wejściem w życie ustawy o szkodach, gdy chodzi o ujawnienie potencjalnego ryzyka powstania szkody w środowisku, jeśli nie dotyczą szkód powstałych. Bez znaczenia są wobec tego podnoszone kwestie, kiedy podmiot został obowiązany do usunięcia skutków prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na utylizacji odpadów. Potencjalna przyczyną ryzyka szkody, czy też szkód występujących już w środowisku były działania (czynności) podjęte przed wejściem w życie ustawy o szkodach – tj. 30 kwietnia 2007 r. (art. 39). W ocenie Sądu nie mogą także odgrywać znaczenia zarzuty nie zapewniania stronie udziału w sprawie skoro wszelkie rzeczywiście istotne okoliczności faktyczne są niesporne. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Starosta G. zarzucił: I. naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2007 r. Nr 75, poz. 493) polegające na niewłaściwej interpretacji przepisu w zakresie terminu "zakończenie działalność" sprawdzającego wykładnie tego terminu do zakończenia określonej aktywności gospodarczej według oświadczenia posiadacza odpadów, bez jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego sprawy; II. naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) w związku z art. 7, art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego oraz art. 77 i 80 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia i tym samym naruszenie prawdy materialnej, a w szczególności nie wyjaśnienie istotnych faktów mający wpływ na wynik sprawy, i przyjęcie daty zakończenia działalności na dzień 31 stycznia 2007 r.; III. naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) w zawiązku z art. 10 k.p.a. poprzez niepowiadomienie strony postępowania o przysługującym jej prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań mających wpływ na wynik sprawy, uniemożliwienie złożenia Staroście dokumentów. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie skarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Starosta G. wskazał, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż zakończenie działalności czyli deponowanie odpadów na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] nastąpiło w dniu 31 stycznia 2007 r., uznając tą okoliczność za bezsporną. W dniu 31 stycznia 2007 r. podmiot odpowiedzialny za odpady jedynie zakończył, według pisma WIOŚ z dnia 23 maja 2007 r., prowadzenie określonego rodzaju aktywności gospodarczej. Posiadacz odpadów po dniu 31 stycznia 2007 r. nadal bowiem zajmował nieruchomość i miał możliwość prowadzić działalność gospodarczą na tym terenie. Zdaniem kasatora okoliczność ta nie została w żaden sposób ustalona przez organy. Przyjęcie zakończenia działalności, posiłkując się pismem WIOŚ, nie stanowi zatem wystarczającego wyjaśnienia sprawy. Organ arumentował nadto, że specyfika deponowania odpadów, skutkująca powstawaniem zagrożeń dla środowiska dopiero po wielu latach, powinna mieć znaczenie w procesie interpretacji przepisu art. 35 cyt. uprzednio ustawy. W tym przypadku zdaniem skarżącego zasadnym byłoby rozważenie przez sąd interpretacji przepisu jednak w kierunku ustalenia daty bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Podniesiono również, że Starosta na podstawie art. 10 k.p.a. zamierzał przedłożyć Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w P. protokół z oględzin terenu wraz z poborem próby odpadów i gleby do analizy z dnia 9 lipca 2012 r. Jednakże przed wydaniem postanowienia uniemożliwiono Staroście G. zapoznanie i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, na których oparł swoje stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 z późn. zm.), zwanej w dalszej części "ustawą szkodową", których błędna wykładnia i wadliwe zastosowanie doprowadziło, w ocenie kasatora, do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 2 ustawy szkodowej jej przepisy mają zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub przez inną działalność w przypadku szkody w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych. W świetle tego przepisu szkoda lub zagrożenie jej wystąpienia jest ściśle związana z działalnością prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Działalność ta musi zatem bezpośrednio poprzedzać wystąpienie zdarzenia, jakim jest szkoda w środowisku. W art. 3 ustawy szkodowej enumeratywnie zostały wymienione rodzaje działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 3 do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku zalicza się, z zakresu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.), zbieranie lub przetwarzanie odpadów wymagające uzyskania zezwolenia, przetwarzanie odpadów zwolnionych z obowiązku uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, z wyjątkiem sytuacji osób fizycznych i jednostek organizacyjnych niebędących przedsiębiorcami, wykorzystujących odpady na potrzeby własne, w zakresie określonym przez Ministra Środowiska, a także osób władających powierzchnią ziemi, które wykorzystują do celów upraw rolnych osady ściekowe oraz transportu odpadów. Pojęcie podmiotu korzystającego ze środowiska zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 z późn. zm.). Zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy podmiotem korzystającym ze środowiska jest "przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.) oraz przedsiębiorca zagraniczny w rozumieniu art. 5 pkt 3 tej ustawy, a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, osoba fizyczna niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia.". Z. R. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", jest podmiotem korzystającym ze środowiska prowadzącym działalność w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych o kodzie 060106 – inne kwasy. Decyzją z 10 sierpnia 2006 r., Starosta G. cofnął Z. R. zezwolenie na zbieranie odpadów. Zgodnie z posiadanym przez podmiot zezwoleniem, odpady miały być gromadzone w szczelnym pojemniku na utwardzonym placu, w sposób niepowodujący zanieczyszczenia ziemi. Kolejną jednak decyzją, z [...] września 2006 r., Starosta zmienił pierwotną decyzję dopuszczając magazynowanie odpadów w pryzmach przy ich właściwym zabezpieczeniu przed rozwiewaniem i zamakaniem poprzez przykrycie folią. Z. R. nie zastosował się do warunków zezwolenia. Odpady nie zostały należycie zabezpieczone przed działaniem czynników atmosferycznych. Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej w zakresie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku wynikającego z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Zgodnie z zasadą zawartą w art. 35 ust. 1 "do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe". Wyjątek od tej zasady zawarty jest w przepisie art. 35 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym "do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienionej w art. 32 (a więc ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.), w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że organem właściwym jest wojewoda." Jest to przepis o charakterze przejściowym określający, jakie prawo należy stosować do bezpośredniego zagrożenia lub szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem wejścia w życie ustawy szkodowej lub wynikały z działalności zakończonej do tego dnia. W takich sytuacjach stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc prawo ochrony środowiska. W ocenie skarżącego kasacyjnie oddziaływanie zgromadzonych odpadów powodujące szkodę w środowisku może nastąpić w skutek wymywania składników z hałd i migracji zanieczyszczeń w głąb gruntu, co może skutkować przekroczeniem standardów gleby lub ziemi. Zgodnie z art. 6 pkt 11 lit. c ustawy szkodowej przez szkodę w środowisku należy rozumieć negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ma znaczenia w sprawie kwestia, kiedy podmiot został obowiązany do usunięcia skutków prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na utylizacji odpadów. Potencjalną przyczyną ryzyka szkody, czy też szkód występujących już w środowisku były działania (czynności) podjęte przed wejściem w życie ustawy o szkodach – tj. dniem 30 kwietnia 2007 r. Należy zgodzić się ze skarżacym kascyjnie, że Sąd pierwszej instancji, w realiach sprawy, błędnie przyjął, iż zakończenie działalności, czyli składowania odpadów na nieruchomości położonej w G. przy u. [...], nastąpiło w dniu 31 stycznia 2007 r., uznając tą okoliczność za bezsporną. W dniu 31 stycznia 2007 r. podmiot odpowiedzialny za składowanie odpadów jedynie zakończył prowadzenie określonego rodzaju aktywności gospodarczej (pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Śrosowiska z dnia 23 maja 2007 r.). Okoliczność ta została ustalona na podstawie kart odpadów, na konkretny dzień kontroli oraz na podstawie oświadczenia złożonego przed podmiot odpowiedzialny za składowanie odpadów. W innym zakresie przedsiębiorca nadal prowadził działalność. Okoliczność ta nie została w żaden sposób ustalona przez organy i zweryfikowana przez Sąd pierwszej instancji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedmiotem rozważań nie jest kwestia egzekwowania odpowiedzialności z tytułu spowodowania potencjalnych szkód, lecz reżim prawny, jaki ma mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. W kwestii ustaleń walidacyjnych zasadniczo należy zgodzić się, że do stanów będących następstwem czynności dokonanych pod innym prawem nie powinny mieć zastosowania nowe reżimy odpowiedzialności zarówno, gdy chodzi o ujawnienie potencjalnego ryzyka powstania szkody w środowisku, jaki i gdy nie dotyczą szkód powstałych. Jednakże samo wykonywanie działalności zgodnie z wydanym pozwoleniem na zbieranie odpadów nie stanowi stanu powodującego określone następstwa tj. szkodę w środowisku lub bezpośrednie zagrożenie szkodą. Biorąc pod uwagę uwarunkowania faktyczne rację ma skarżacy kasacyjnie, że działaniem prowadzącym do szkody w środowisku nie jest deponowanie materiałów zgodnie z warunkami decyzji, ale ich pozostawienie przez posiadacza odpadów bez kontroli i nadzoru lub prowadzeniem działalności wbrew przepisom prawa, co niewątpliwie nastąpiło później niż dzień 31 stycznia 2007 r. Organy obu instancji przyjęły, że datą zakończenia działalności o której mowa w art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej, jest data podana przez posiadacza odpadów. Podczas gdy posiadacz odpadów po dniu 31 stycznia 2007 nadal zajmował nieruchomość, i miał możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na tym terenie. Denotacja teminu normatywnego: "działalność", oznacza, że będziemy mieli do czynienia z szerszym pojęciem działalności, aniżeli prowadzenie działalności gospodarczej w określonym obszarze tj. tylko przyjmowania odpadów do składowania. Posiadacz odpadów bowiem w dalszym ciągu ponosi odpowiedzialność za odpady i ma prawo do rozporządzania nimi. W tym przypadku działanie będzie więc polegało na zaniedbaniu obowiązków wynikających z decyzji i przepisów prawa, bezpośrednio powodując zagrożenie szkodą w środowisku. Z materiału aktowego wynika, że zgromadzone odpady pochodzą z zakładów Chemicznych "[...]", gdzie w latach 1971-1991 zeskładowano ok. 480 tys. m3 ciekłego odpadu (ługów pokrystalicznych), które w miarę upływu czasu na skutek odparowania oraz przenikania odcieków do wód gruntowych, zmniejszyły objętość do 40 tys. m3. Wykonane badania wskazują na wysoką wymywalność fluorków z odpadów. Wyniki badań składu chemicznego odpadu i jego ocieku wodnego, przeprowadzonych na zlecenie Starosty G., przez Instytut Inżynierii i Technologii Chemicznej Politechniki Poznańskiej, wskazują, że są to odpady niebezpieczne. Ilości fluoru i rtęci znacznie przekraczają wartości normatywne. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że zanieczyszczanie gleby wymienionymi związkami chemicznymi trwa nadal po dniu 30 kwietnia 2007 r. Jako datę bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku wskazano dzień 30 kwietnia 2011 r. tj. dzień, w którym w myśl decyzji Starosty G. określono termin bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności - usunięcia jej skutków czyli nagromadzonych odpadów. W świetle zebranego materiału dowodowego, nie może budzić wątpliwości, iż szkoda polegająca na zanieczyszczeniu gleby z powodu składowania odpadów, po tym terminie może w przyszłości przyczynić się do zanieczyszczenia gleby lub ziemi, a w konsekwencji spowodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Oddziaływanie składowanych odpadów może nastąpić na skutek wymywania zanieczyszczeń i ich migracji w głąb gruntu, co może skutkować przekroczeniem standardów jakości gleby lub ziemi, o których mowa w art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Na organach ochrony środowiska spoczywa obowiązek bezspornego ustalenia terminu wystąpienia szkody w środowisku. Istotne znaczenie dla zastosowania przepisów prawa materialnego ma nie tylko ustalenie czy do bezpośredniego zagrożenia szkodą doszło przed wejściem w życie ustawy z 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, ale również ustalenie czy do tej szkody dochodziło lub dochodzi nadal po dacie 30 kwietnia 2007 roku, gdyż wyniki tych ustaleń warunkują, czy zastosowanie będzie miał, czy też nie przepis art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. IV SA/Wa 1634/10, LEX nr 758851). W tych warunkach trafne są zarzuty skargi, że rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane bez wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszono art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zatem, wobec braku rzeczywistego ustalenia stanu faktycznego odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej należało uznać za przedwczesne. Zasadny jest też zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepowiadomienie strony postępowania o przysługującym jej prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań mających wpływ na wynik sprawy. Starosta G. zamierzał przedłożyć Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w P. protokół z oględzin terenu wraz z poborem próby odpadów i gleby do analizy. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. nie umożliwił Staroście G., przed wydaniem postanowienia, zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, na których oparł swoje stanowisko, co niewątpliwie rzutowało na wstępną merytoryczną ocenę, czy w niniejszej sprawie zaistniało prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Także brak odniesienia się organu do treści wskazanych dokumentów wpłynął na niepełne ustalenie okoliczności faktycznych, które stanowiły podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia. Podkreślić przy tym też trzeba, że w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od tego, czego postępowanie to dotyczy, ciężar dowodu w znaczeniu formalnym obciąża przede wszystkim organ administracji publicznej, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W ustawie szkodowej organy ochrony środowiska muszą kierować się przepisami k.p.a. Niewątpliwie specyfika deponowania odpadów, skutkująca powstawaniem zagrożeń dla środowiska dopiero po wielu latach, powinna mieć znaczenie w procesie ustalenia, czy doszło do zagrożenia szkodą w środowisku. Zaznaczyć przy tym należy, że przepis art. 35 ustawy szkodowej został uchylony przez art. 9 pkt 26 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. (Dz. U. 2014, poz. 1101) zmieniającej ustawę szkodową z dniem 5 września 2014 r. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej zwrócono uwagę, że kwestie ochrony i rekultywacji powierzchni ziemi, które są regulowane w kilku aktach prawnych, tworzą skomplikowany i niespójny system, który nastręcza trudności interpretacyjne organom administracji publicznej, podmiotom gospodarczym oraz obywatelom. Konsekwencją obowiązujących regulacji prawnych w tym zakresie są liczne wątpliwości dotyczące zakresu, sposobu i trybu uzgadniania warunków prowadzenia rekultywacji, czyli naprawy stanu gleby i ziemi. Brak uporządkowania tych przepisów może stanowić znaczący problem w procesie wdrażania dyrektywy 2010/75/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz. Urz. UE L 334 z 17.12.2010, str. 17) zwanej dalej "dyrektywą IED". Celem dyrektywy IED jest ujednolicenie i konsolidacja obowiązujących przepisów wspólnotowych dotyczących emisji przemysłowych, tak aby usprawnić system zapobiegania zanieczyszczeniom powodowanym przez działalność przemysłową oraz ich kontroli. Realizacja przepisów ma umożliwić osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i środowiska przy jednoczesnym zmniejszaniu barier administracyjnych. Projektodawca zwrócił uwagę, że już na etapie sporządzania raportów początkowych przez prowadzących instalacje wymagające uzyskania pozwolenia zintegrowanego zostaną prawdopodobnie ujawnione zanieczyszczenia gleby i ziemi podlegające regulacjom o ochronie i rekultywacji powierzchni ziemi (sprzed dnia 30 kwietnia 2007 r.) oraz o szkodach w środowisku (spowodowane po dniu 30 kwietnia 2007 r.). Zanieczyszczenia podlegające regulacjom ustawy szkodowej będą również ujawniane później, na etapie monitorowania terenu zakładu w trakcie prowadzonej działalności. Również na zakończenie eksploatacji instalacji wymagane przez dyrektywę IED doprowadzenie terenu zakładu do stanu początkowego lub odpowiednio usunięcie, kontrolowanie, ograniczenie rozprzestrzeniania się lub ograniczenie ilości substancji powodujących ryzyko będzie musiało być wykonywane zgodnie z obowiązującymi regulacjami dotyczącymi rekultywacji i naprawy szkód w powierzchni ziemi. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody, z uwagi na naruszenie prawa materialnego, jak również wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego, należało skargę uwzględnić i uchylić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a., zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy dokonają ustaleń, które są potrzebne do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie wskazanych przepisów rozumianych tak jak to zostało wyżej przedstawione. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.