II SA/Gd 298/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego z dnia 19 lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2013 r. M. J. wystąpił do Prezesa Sądu Rejonowego o udzielenie informacji publicznej na piśmie poprzez podanie czy sędzia Sądu Rejonowego D. C. zna osobiście Burmistrza Miasta A. F., a jeżeli tak to od kiedy trwa ta znajomość i jaki ma charakter. Decyzją z dnia 24 stycznia 2013 r., Nr [...], Prezes Sądu Rejonowego, działając na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmówił M. J. udzielenia żądanej informacji. Organ uznał bowiem, że ochrona prywatności sędziego stoi na przeszkodzie udzieleniu takiej informacji. Powołując się na treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Prezes wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie aktualne jest ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej i nie doznaje uchylenia z powodu związku żądanej informacji z pełnieniem funkcji publicznej przez osobę fizyczną. Osobista znajomość sędziego z burmistrzem miasta nie jest informacją mającą związek z pełnieniem funkcji sędziego, w tym informacją o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Ponadto Prezes Sądu wyjaśnił, że Sąd nie prowadzi żadnych wykazów dotyczących sędziów wskazujących na ich znajomości z innymi osobami. W ocenie organu udzielenie informacji o prywatnych znajomościach, kontaktach obywateli stanowiłoby nadużycie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ uznał również, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Od decyzji tej odwołanie wniósł M. J., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącego decyzja ta wydana została bowiem z naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wydaniu decyzji administracyjnej, w sytuacji, gdy przepis prawa nie przewiduje takiej formy załatwienia sprawy. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek tego odwołania Prezes Sądu Okręgowego decyzją z dnia 19 lutego 2013 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nakazuje w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej wydanie decyzji. M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuchylenie wydanej bez podstawy prawnej decyzji Prezesa Sądu Rejonowego z dnia 24 stycznia 2013 r. i nieumorzenie postępowania wskutek błędnego pominięcia zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na treść decyzji a polegającego na naruszeniu art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe uchybienia, skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że w przypadku gdy żądana informacja nie ma charakteru publicznego organ nie może wydać decyzji odmownej, albowiem nie ma do tego podstawy prawnej. W takiej sytuacji organ powinien wyłącznie poinformować wnioskodawcę, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Prezesa Sądu Okręgowego z dnia 19 lutego 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Sądu Rejonowego z dnia 24 stycznia 2013 r. o odmowie udzielenia M. J. informacji, czy sędzia Sądu Rejonowego D. C. zna osobiście A. F., a jeżeli tak to od kiedy trwa ta znajomość i jaki ma charakter. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 107 § 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przed wszystkim wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 kpa. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Zgodnie więc z zasadą dwuinstancyjności, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Uprawniony jest także, jeżeli zachodzi taka potrzeba, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 kpa. Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 658/08, LEX nr 532803). Efekt przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania a mianowicie: wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej, a więc uzasadnienie odpowiadające swojej treści wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, ma zaś podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, mocą której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 6 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 134/97, Lex nr 44166). Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności decyzji. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 465/11, Lex nr 1153063). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji Prezesa Sądu Okręgowego z dnia 19 lutego 2013 r. nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu tym organ w ogóle nie przedstawił motywów wydanego rozstrzygnięcia i nie wskazał przyczyn, z powodu których utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a stwierdzenie, że "skarżący nie podniósł zarzutów dotyczących samej istoty tej decyzji" nie zwalniało organu z dokonania ponownego rozpatrzenia sprawy. Organ także nie odniósł się do samej istoty sprawy, jako że nie wyjaśnił, czy w jego ocenie żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do której dostęp jest ograniczony na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, czy też nie jest to w ogóle informacja publiczna. Organ nie odniósł się również do zawartych w odwołaniu zarzutów. Umknęło przy tym organowi odwoławczemu, że organ I instancji odmówił udzielenia informacji z uwagi na prawo do prywatności i jednocześnie uznał, że żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną. Wskazać w tym miejscu należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) w art. 16 przewiduje możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej, zastrzegając dla tej odmowy formę decyzji administracyjnej. Jest to decyzja charakterystyczna dla postępowania, którego przedmiotem jest informacja stanowiąca informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Dlatego forma decyzji jest tu zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej. W sytuacji natomiast, gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, Lex nr 291197; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.