III SA/Wr 408/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Naczelnika Urzędu Celnego w L. na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) złotych kosztów postępowania. UZASADNEINIE Zawiadomieniem z dnia [...] r. Naczelnik Urzędu Celnego w L. poinformował skarżącą spółkę, że w związku z wygaśnięciem (w dniu [...] r.) zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych z dnia [...] r. (Nr [...]) – zgodnie z treścią § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm., powoływanego dalej jako "rozporządzenie" lub "rozporządzenie wykonawcze") – z datą [...] r. wyrejestrowano w systemie KRAG automat do gier o niskich wygranych o nazwie HOT SPOT, numer poświadczenia rejestracji [...], numer fabryczny [...], którego ostatni miejscem eksploatacji był punkt gier "B" w L., na podstawie zgłoszenia przemieszczenia tego automatu, czego spółka dokonała na druku GL-2, opatrzonym datą [...] r., ze wskazaniem na zezwolenie Nr [...]. Pismem z dnia [...] r. strona wezwała Naczelnika Urzędu Celnego w L. do usunięcia naruszenia prawa, wskazując przede wszystkim na błędną, oderwaną od przepisów zawartych w ustawie o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r., wykładnię § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. Zdaniem spółki, dopuszczalna jest jedynie taka wykładnia, na mocy której "akt rejestracji" jest niezależny od "aktu zezwolenia", a obowiązek posiadania zezwolenia jest jedynie warunkiem określającym zdolność wnioskodawcy do uzyskania rejestracji i eksploatowania automatu, na warunkach określonych w zezwoleniu. Natomiast wygaśnięcie rejestracji automatu następuje jedynie wówczas, gdy wygasa "jedyne" zezwolenie operatora lub "ostatnie", jakie on posiada, a co najmniej ostatnie ujawnione w GL-2 (po skutecznej zmianie miejsca eksploatacji automatu). Zainteresowana podkreśliła ponadto, że przed upływem terminu ważności zezwoleń złożyła zgłoszenie przemieszczenia GL-2 przedmiotowego automatu, wskazując numer innego zezwolenia, które nadal zachowuje ważność. W odpowiedzi na to pismo, organ celny wyjaśnił, że w przypadku przedmiotowego automatu do gry o niskich wygranych wystąpiła przesłanka decydująca o utracie ważności poświadczenia jego rejestracji wynikająca z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. W skardze na czynność materialno–techniczną Naczelnika Urzędu Celnego w L. w przedmiocie wyrejestrowania automatu do gier o niskich wygranych, spółka – wnosząc o orzeczenie o bezskuteczności tej czynności – zarzuciła naruszenie: 1. § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. w związku z art. 15b ust. 4 i 4a ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, w związku z art. 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych – poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż o wygaśnięciu rejestracji automatu może decydować fakt utraty ważności zezwolenia, które zostało wskazane w pierwotnym wniosku GL-1, podczas gdy w międzyczasie automat został legalnie i skutecznie przemieszczony na skutek złożenia dokumentu GL-2 i jego akceptacji przez organy celne, w wyniku czego zaczął funkcjonować w ramach zupełnie innego, nadal obowiązującego zezwolenia; 2. § 10 ust. 4 pkt 1 tego samego rozporządzenia, w związku z art. 16 pkt 2 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, w związku z art. 92 Konstytucji RP – poprzez oparcie zaskarżonej czynności o przepis, który reguluje w rozporządzeniu kwestię wykraczającą poza delegację ustawową; 3. § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, w związku z art. 24 ust. 1b, art. 32 ust. 1, art. 35 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, w związku z art. 144 ustawy o grach hazardowych – poprzez uznanie, że pomiędzy rejestracją konkretnego automatu a zezwoleniem na prowadzenie działalności na obszarze konkretnego województwa występuje nierozerwalny związek; 4. § 10 ust. 4 pkt 1 w związku z § 10 ust. 3 rozporządzenia – poprzez taką interpretację pierwszego z przywołanych przepisów, która oznacza całkowitą zbęd-ność istnienia drugiego z tych przepisów; 5. art. 121 ordynacji podatkowej – poprzez kwestionowanie przez organ celny legalności funkcjonowania wykreślonego automatu do gry z uwagi na wygaśnięcie zezwolenia pierwotnie wskazanego we wniosku GL-1, pomimo jego uprzedniego przemieszczenia i włączenia do eksploatacji w ramach zupełnie innego zezwolenia, co było przedmiotem badania i akceptacji ze strony organu celnego i przybrało postać rozstrzygnięcia administracyjnego. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, podkreślając raz jeszcze, że strona skarżąca złożyła zgłoszenia przemieszczenia przedmiotowego automat (druk GL-2), a organ celny zaakceptowały prawidłowość tych zgłoszeń stosownym postanowieniem. W odpowiedzi strona przeciwna – szczegółowo odnosząc się do zarzutów skarżącej – wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreślając dodatkowo, iż niedopuszczalne jest przemieszczanie automatów pomiędzy różnymi zezwoleniami w okresie ważności poświadczenia rejestracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W ocenie tutejszego Sądu, w rozpoznawanej sprawie mamy właśnie do czynienia z aktem, o którym mowa w ostatnio wymienionym przepisie. Zaskarżone stanowisko organu – tj. pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] r. informujące skarżącą spółkę o tym, że w związku z wygaśnięciem zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wyrejestrowano automat do takich gier z rejestru KRAG – niewątpliwie powoduje po stronie zainteresowanej spółki określone, skonkretyzowane skutki. Konsekwencją stwierdzenia wygaśnięcia rejestracji automatu jest bowiem utrata możliwości jego dalszej eksploatacji przez stronę. Stwierdzenie zaś wygaśnięcia rejestracji automatu z powodu wygaśnięcia zezwolenia wymaga bezspornie przeprowadzenia ustaleń przez organ rejestrujący, czy istotnie zezwolenie pierwotne wygasło, a jeśli tak – to, czy przed wygaśnięciem zezwolenia pierwotnego nie nastąpiła alokacja automatu na inny obszar, na którym podmiot prowadzący działalność gospodarczą posiada inne zezwolenie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do udzielania odpowiedzi na pytanie czy dopuszczalna jest dalsza eksploatacja automatu do gier o niskich wygranych, po jego przemieszczeniu na teren objęty innym zezwoleniem, w sytuacji, gdy wygasło zezwolenie pierwotne, na podstawie którego dokonano jego rejestracji i jego poświadczenia. Ponadto konieczne było ustalenie, czy w rozpoznawanej sprawie skarżąca rzeczywiście dokonała przemieszczenia automat na teren objętym innym zezwoleniem. Od dnia 1 stycznia 2010 r. działalność gospodarcza w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach o niskich wygranych uregulowana została przepisami ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach jako "u.g.h." Stosownie do art. 129 tej ustawy, między innymi także działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, prowadzona na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy jest prowadzona nadal, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Ponieważ w przedmiotowej sprawie pierwotne zezwolenie zostało wydane po rządami ustawy z 1992 r. (w dniu 22 lipca 2004 r.), zastosowanie w sprawie będą miały przepisy tej ustawy. Wedle art. 23 a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, automaty i urządzenia do gier, z wyjątkiem terminali w kolekturach gier liczbowych służących wyłącznie do urządzania gier liczbowych, mogą być eksploatowane przez podmioty posiadające koncesję lub zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier losowych lub gier na automatach oraz przez podmioty wykonujące monopol państwa, po ich zarejestrowaniu przez naczelnika urzędu celnego. Rejestracja automatu lub urządzenia do gier oznacza dopuszczenie go do eksploatacji. Rejestracji dokonuje się na okres 6 lat. Rejestracja wygasa z upływem okresu, na jaki została dokonana, a także w przypadku wycofania z eksploatacji automatu lub urządzenia do gier. W myśl natomiast art. 24 ust. 1 powołanej ustawy, zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach, z zastrzeżeniem ust. 1a i 1b, udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych. Stosownie do rozwiązań zawartych w art. 24 ust. 1b ustawy, zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności między innymi w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, urządzanych na obszarze właściwości miejscowej jednego dyrektora izby celnej udziela dyrektor izby celnej, na którego obszarze właściwości miejscowej są urządzane i prowadzone takie gry. Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 16 pkt 2 ustawy zostało wydane wielokrotnie już przywoływane w niniejszym uzasadnieniu rozporządzenie wykonawcze Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r., które w § 1 pkt 2 reguluje między innymi warunki dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier oraz warunki przyznawania uprawnień określonym podmiotom do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania takich automatów lub urządzeń. Stosownie zaś do treści § 7 tego rozporządzenia, warunkiem dopuszczenia automatu lub urządzenia do gier do eksploatacji i użytkowania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest rejestracja takiego automatu lub urządzenia na podstawie badania takiego automatu lub urządzenia przez jednostkę badającą, upoważnioną przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Paragraf 9 ust. 1 i 2 stanowią z kolei, że po uzyskaniu przez podmiot pozytywnego wyniku badań poprzedzających rejestrację wyznaczony naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu lub urządzenia do gier. Wniosek o rejestrację każdego automatu lub urządzenia do gier składa się w dwóch egzemplarzach. Do wniosku dołącza się opinię techniczną zawierającą pozytywny wynik badania automatu lub urządzenia do gier poprzedzającego ich rejestrację i kopię zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy. W celu potwierdzenia rejestracji, wyznaczony naczelnik urzędu celnego dokonuje – na wniosku, o którym mowa w § 9 – poświadczenia rejestracji, w którym wskazuje numer rejestracji automatu lub urządzenia do gier do określonego zezwolenia, z wyszczególnieniem jego numeru i daty wydania. Poświadczenie rejestracji stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania automatu lub urządzenia do gier (§ 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, poświadczenia rejestracji dokonuje się na sześć lat, z zastrzeżeniem między innymi ust. 4 pkt 1, który stanowi, że poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach zakładach wzajemnych. Podmiot prowadzący gry losowe, gry na automatach i gry na automatach o niskich wygranych eksploatuje i użytkuje automaty i urządzenia do gier, w ilości zgodnej z warunkami określonymi w zezwoleniu. Podmiot posiadający zezwolenie może posiadać dodatkowo nie więcej niż dwa rezerwowe automaty do gier na każdy ośrodek gier, pod warunkiem że automaty te będą posiadać poświadczenie rejestracji (§ 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Kwestię zmiany miejsca punktu, ośrodka eksploatacji automatu lub urządzenia do gier reguluje § 14 ust. 3 rozporządzenia. Dopuszcza on taką zmianę, pod warunkiem, że podmiot prowadzący gry na automatach o niskich wygranych, co najmniej na 7 dni przed tą zmianą powiadomi wyznaczonego naczelnika urzędu celnego właściwego według miejsca dotychczasowej oraz przyszłej eksploatacji automatu lub urządzenia do gier o zamiarze przemieszczenia oraz poda: dokładną datę przemieszczenia, adres miejsca punktu, ośrodka dotychczasowej eksploatacji, adres miejsca, punktu, ośrodka przyszłej eksploatacji. Zgodnie z konstrukcją druku GL-2, zawiadamiając o zamiarze przemieszczenia automatu, oprócz adresu przyszłej eksploatacji, należy podać numer zezwolenia obejmującego miejsce przyszłej eksploatacji. Analiza przywołanych przepisów prowadzi przede wszystkim do wniosku, że podstawowym warunkiem dopuszczenia automatu lub urządzenia do gier, do eksploatacji i użytkowania na terytorium RP, jest poświadczenie rejestracji takiego automatu lub urządzenia. Po wtóre, że przez wygaśnięcie zezwolenia, o którym mowa w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w związku z art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy, należy rozumieć sytuację, w której dochodzi do wygaśnięcia zezwolenia, na podstawie którego aktualnie prowadzona jest działalność (celowe podkreślenie Sądu) obejmująca eksploatację automatu, a nie zezwolenia "pierwotnego". Przepisy te bowiem odnoszą się ogólnie do zezwolenia z art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych, nie zaś do "zezwolenia pierwotnego". Przyjęcie zaś odmiennej interpretacji (tj. odnoszącej brzmienie § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego do zezwoleń pierwotnych) przeczyłoby przepisom § 14 ust. 3 rozporządzenia, umożliwiającym przemieszczanie ("migrację") automatów. Przyjęcie koncepcji uzależniającej ważność poświadczenia rejestracji od zezwolenia pierwotnego, jednoznacznie uniemożliwiłoby zabieg przeniesienia automatów "do innego zezwolenia", na innym terenie, bowiem z chwilą wygaśnięcia pierwotnego zezwolenia, dany automat o niskich wygranych wykluczony zostałby całkowicie z eksploatacji. Ponadto zgodzić się należy ze stanowiskiem sądów administracyjnych, wyrażonym w sprawach II SA/BK 164/11, II SA/Bk 157/11, iż gdyby ustawodawca zamierzał w sposób jednoznaczny powiązać konieczność dokonania poświadczenia rejestracji automatu z określonym zezwoleniem, to przepisy odnoszące się do poświadczeń rejestracji umieściłby wprost w ustawie (w art. 35, przepisie dotyczącym elementów koniecznych zezwolenia), a nie w rozporządzeniu. Przyjęta konstrukcja określenia warunków poświadczenia rejestracji automatu w akcie podstawowym wiąże tę czynność z automatem, a nie z określonym zezwoleniem. W ocenie Sądu, z treści przywołanych przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych oraz rozporządzenia wynika – wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ w odpowiedzi na skargę – iż możliwa jest dalsza eksploatacja automatu o niskich wygranych po jego przemieszczeniu do innego zezwolenia, pomimo wygaśnięcia zezwolenia pierwotnego, jednakże pod warunkiem zgłoszenia zamiaru przemieszczenia przed wygaśnięciem zezwolenia, na podstawie którego jest prowadzona aktualnie działalność, oraz przy założeniu, że sześcioletni okres ważności rejestracji automatu jeszcze nie upłynął. W niniejszej sprawie problem sprowadzał się więc do ustalenia, czy strona skarżąca przeniosła sporne automaty do innego zezwolenia jeszcze przed wygaśnięciem zezwolenia pierwotnego. Z dokumentacji sprawy wynika, że: 1) automat, którego wyrejestrowanie jest przedmiotem sporu, został zarejestrowany dopiero w dniu [...] r. pod numerem [...], w ramach pierwotnego zezwolenia spółki z dnia (Nr [...], zmienionego w dniu [...] r. (Nr [...]) – vide k. 5 akt administracyjnych; 2) do skutecznego przemieszczenia tegoż automatu (do punktu gier "B" w L.) doszło na podstawie zgłoszenia dokonanego przez spółkę na druku GL-2, opatrzonym datą [...] r., w którym automat został przyporządkowany innemu posiadanemu przez spółkę zezwoleniu (Nr [...]) – zob. k. 14 akt administracyjnych. Wskazane okoliczności potwierdzają ponad wszelką wątpliwość, że do przemieszczenia automatu doszło zarówno w czasie, kiedy pozostawało jeszcze w obrocie ważne, pierwotne zezwolenie spółki oraz przed upływem sześcioletniego okresu rejestracji automatu. W tej sytuacji, jedynie wykazanie przez organ, że wygasło już także nowe zezwolenie (Nr [...]), do którego automat został przemieszczony, uzasadniałoby ewentualne jego wyrejestrowanie. Tego jednak organ nie przesądził. Dlatego też zaskarżoną czynność należało wyeliminować z obrotu prawnego, skoro została ona podjęta z naruszeniem § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. Skład orzekający Sądu nie dopatrzył się natomiast pozostałych naruszeń sugerowanych w skardze. W szczególności, nie doszło do naruszenia ostatnio wymienionego przepisu z perspektywy art. 16 pkt 2 ustawy o grach i zakładach wzajemnych i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie strony skarżącej delegacja ustawowa zawarta w art. 16 pkt 2 ustawy upoważniając Ministra Finansów do określenia szczegółowych warunków dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier oraz warunków przyznania uprawnień określonym podmiotom do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania takich automatów lub urządzeń, obejmuje jedynie "pozytywny aspekt" eksploatacji i użytkowania automatów, podczas gdy § 10 ust. 4 rozporządzenia reguluje "negatywny aspekt" ich użytkowania, dotyczący wygaśnięcia rejestracji. Zdaniem składu orzekającego Sądu, proces rejestracji automatów do gier o niskich wygranych obejmuje również możliwość wycofania automatów z eksploatacji. Podkreślić bowiem trzeba, że skoro ustawodawca wiąże dopuszczenie do eksploatacji i użytkowania automatów do gier o niskich wygranych z posiadaniem przez podmiot zezwolenia określającego konkretną liczbę punktów gier, a przez to konkretną liczbę automatów działających w ramach tego zezwolenia (art. 15b ust. 4 w związku z art. 9 pkt 3, art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych), to nie sposób przyjąć, że delegacja ustawowa zawarta w art. 16 pkt 2 powołanej ustawy, nie obejmuje "aspektu negatywnego", dotyczącego możliwości wyłączenia z eksploatacji automatów lub urządzeń do gier. Mając jednak na uwadze naruszenie przez organ § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. – we wcześniej przedstawiony sposób – i kierując się dyspozycją art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd był zobligowany stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności (punkt I wyroku). O kosztach (punkt II) orzeczono na podstawie art. 200 tej samej ustawy.