II SA/Rz 334/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Strzyżowie z dnia 4 czerwca 1998 r. nr XLIII/289/98 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala- II SA/Rz 334/13 U Z A S A D N I E N I E W dniu 4 czerwca 1998 r. Rada Miejska w Strzyżowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74, obecnie: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – zwana dalej u.s.g.) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415, aktualnie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. DzU. Z 2012 r. poz. 647), podjęła uchwałę Nr XLIII/289/98 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "CENTRUM" m. Strzyżowa. Wskazano, że celem planu jest ochrona i poprawa warunków życia ludzi w środkowej części miasta Strzyżowa, udostępnienie i organizowanie przestrzeni miejskiej podmiotom aktywizującym życie gospodarcze, przywracanie i ochrona wartości historycznej układu przestrzennego i zabudowy miasta, zapobieganie degradacji środowiska naturalnego w obszarze śródmieścia, racjonalizacja struktur zagospodarowania przestrzennego i ich funkcji; powstrzymanie dekapitalizacji zabudowy i zagospodarowania terenu miejskiego, likwidacja luk rozwojowych systemów infrastruktury komunalnej, przeciwdziałanie paraliżowi spowodowanemu systemem transportu samochodowego przez centrum miasta, usprawnienie zarzadzania w obszarze centrum i osiedlach przyległych. Od powyższej uchwały wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. (data wpływu do organu – [...] czerwca 2012 r.) złożyła B. P. Natomiast pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. (data wpływu do organu – [...] stycznia 2013 r.) J. B. Wyżej wymienione wezwały do usunięcia naruszenia interesu prawnego polegającego na naruszeniu art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny mógł zostać naruszony ustaleniami planu. Zarzuciły przekroczenie granic władztwa planistycznego i naruszenie ładu przestrzennego wobec działki nr [...] w S., pozostające w sprzeczności z ustaleniami przyjętymi dla nieruchomości sąsiednich, skutkujące naruszeniem istoty prawa własności i nieuprawnionym różnicowaniem sytuacji prawnej właścicieli objętych przedmiotowym planem. Podkreśliły, że ich interes prawny został naruszony poprzez zmianę przeznaczenia ww. nieruchomości gruntowej z terenu projektowanej zieleni publicznej podlegającej ochronie – symbol ZP 78UT US na przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową i usługową – symbol MU 81 UT. W uzasadnieniu podano, że są współwłaścicielkami w udziale 1/3, nieruchomości gruntowej, niezabudowanej położonej w S. oznaczonej jako działka nr [...], objętej KW nr [...]. Zgodnie z obecnie obowiązującym planem działka ta znajduje się na terenie zieleni publicznej podlegającej ochronie. Oznacza to, że na działce tej niedopuszczalna jest jakakolwiek zabudowa jednorodzinna. Wskazały, że podczas sporządzania planu nie zostały zawiadomione o wyłożeniu projektu planu, przez lata współwłaściciele działki nr [...] byli przekonani o możliwości realizacji zabudowy jednorodzinnej. Tym bardziej, że w dniu [...] lutego 1995 r. J. B. otrzymała zaświadczenie wystawione przez Burmistrza Gminy i Miasta [...], z którego wynika, że działka nr [...] położona w S. leży w obszarze mieszkaniowym. Nadto nieruchomości bezpośrednio przylegające do działki nr [...] znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Wobec nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone przez J. B., wyżej wymieniona – zastępowana przez rad. pr. J. S., w dniu [...] marca 2013 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym), za pośrednictwem Rady Miejskiej w Strzyżowie, skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej w Strzyżowie z dnia 4 czerwca 1998 r. Nr XLIII/289/98 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum" miasta Strzyżowa. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli działki nr [...], których interes prawny został naruszony ustaleniami planu; naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1-5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym polegający na przekroczeniu granic władztwa planistycznego i rażącym naruszeniu wymagań ładu przestrzennego wobec działki nr [...] w S., pozostające w sprzeczności z ustaleniami przyjętymi wobec nieruchomości sąsiednich, skutkujące naruszeniem prawa własności i nieuprawnionym zróżnicowaniu sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości objętych planem. Z uwagi na powyższe naruszenia skarżąca zawnioskowała o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej działki nr [...] w S., jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała dotychczasową argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podał, że skarga J. B. wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., w takim przypadku wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wezwanie na piśmie organu do usunięcia naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia W okolicznościach sprawy pismem z dnia [...] czerwca 2012 B. P. złożyła takie wezwanie. Wobec nieudzielenia przez organ odpowiedzi, sześćdziesięciodniowy termin do złożenia skargi do WSA w Rzeszowie mijał z dniem [...] sierpnia 2012 r. Tymczasem z ponownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wystąpiła w dniu [...] stycznia 2013 r. kolejna współwłaścicielka działki [...] J. B. Następnie w dniu 7 marca 2013 r. złożyła skargę do WSA w Rzeszowie. W ocenie organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie są bezskuteczne. Nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Instytucji tej nie można traktować jako niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie, bez ograniczeń. Organ uznał zatem, że pismo z dnia [...] stycznia 2013 r. jest bezskuteczne, wobec wcześniejszego wezwania z dnia [...] czerwca 2012 r. Wniesiona w dniu 7 marca 2013 r. skarga została złożona po terminie i podlegać musi odrzuceniu. Jednocześnie organ wskazał, że kwestią wymagającą rozważenia jest legitymacja procesowa skarżącej. Nie wskazała ona bowiem przepisu prawa materialnego, z którego wywodziłaby swoje uprawnienia, jak również nie wykazała, że jej interes prawny został naruszony kwestionowaną uchwałą. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. podmiot wnoszący skargę do Sądu winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia procedury uchwalenia planu organ podał, że w jego ocenie procedura ta nie została naruszona. Nadto procedura ta była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 1998 r., sygn.. akt SA/Rz 1588/97 wyraźnie wskazał, że Zarząd Gminy i Miasta [...] wykonał czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności zawiadomił na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu podmioty wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie sąd związany jest dokonanymi wcześniej ocenami. Za nieuzasadnione organ uznał zarzuty o przekroczeniu granic władztwa planistycznego. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z wielu ustaw w tym m.in. z art. 4 ust. 1 i art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącej w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały znajduje uzasadnienie. W toku procedury planistycznej skarżąca nie zgłaszała żadnych uwag, ani wniosków do projektu planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadow administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sprawowana przez te sądy kontrola, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotowa skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Materia uchwały (plan zagospodarowania przestrzennego) będącej przedmiotem skargi mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 10.08.1992 r., IV SA 3723/92, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3.06.1993 r., III ARN 28/93, ONSCP 1994/2/44). Nadto skarga poprzedzona została wezwaniem Rady Miejskiej w Strzyżowie do usunięcia naruszenia interesu prawnego spowodowanego uchwałą, pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. (data wpływu do organu – [...] stycznia 2013 r.), zaś Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie. Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a., skargę na uchwałę rady gminy wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca wniosła skargę w dniu 7 marca 2013 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a. Przesądziwszy zatem o dopuszczalności wniesionej skargi Sąd zobowiązany był dokonać oceny czy będąca przedmiotem skargi uchwała (akt prawa miejscowego) narusza interes prawny skarżącej, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Do takiego naruszenia dochodzi wówczas, gdy uchwała ogranicza, znosi, uniemożliwia realizację uprawnienia, które służyło skarżącej, a jednocześnie czyniąc to, narusza prawo i to w sposób istotny. Tylko bowiem istotne naruszenie prawa przez organ podejmujący uchwałę daje podstawę do weryfikacji przez Sąd zaskarżonej uchwały przez stwierdzenie jej nieważności lub niezgodności z prawem (art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w tym przepisie łączyć musi naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu skarżącego (interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego) z obiektywnym nieprzestrzeganiem norm prawnych powszechnie obowiązujących przez organ gminy podejmujący uchwałę (zob. wyrok NSA z dnia 9.06.1995 r., IV 346/93, ONSA 1996/3/125). W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała (która dotyka interesu prawnego skarżącej jako współwłaścicielki działki nr [...] w S. znajdującej się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego) ogranicza wprawdzie uprawnienia właścicielskie skarżącej – przewidując dla gruntów stanowiących jej własność przeznaczenie w istocie inne od zamierzonego przez nią, jednakże to naruszenie nie wynikało jednocześnie z naruszenia przepisów prawa, a więc nie miało charakteru obiektywnego. Trzeba bowiem podkreślić, że własność nie jest prawem nieograniczonym, ograniczenie w jego wykonywaniu wynikać może z przepisów prawa, a w tym przypadku są to przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) wskazanej w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Wynika to z art. 1 powyższej ustawy określającego zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalenia zasad ich zagospodarowania. Ustawa ta stanowiła zasadę samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu przez organy, którym na danym terenie przysługiwało "władztwo planistyczne"; organem takim jest rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym). Postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ze swej istoty wpływały na prawa właścicieli terenu objętego planem. Uprawnienia jednakże do takiego wpływu dawały przepisy powyższej ustawy, a zwłaszcza art. 4, art. 26 i art. 33. W konsekwencji więc przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego cudzą własność, na określony cel i wskazanie w tym planie warunków i sposobu zagospodarowania, nawet jeżeli przeznaczenie i sposób zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z zamierzeniami właściciela, nie stanowi naruszenia prawa (bowiem mieści się w granicach "władztwa planistycznego"). Celowość natomiast tego przeznaczenia i ocena czy jest ono optymalne pozostają poza zakresem kognicji Sądu, z mocy art. 1 ust. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – jak wyjaśniono na wstępie – ograniczonym do badania zaskarżonych aktów z punktu widzenia zgodności z prawem. W świetle powyższego twierdzenia skarżącej dotyczące zmiany przeznaczenia terenu (obejmującego jej działkę) i związanej z tym brakiem możliwości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały, nie mogą być uznane za uzasadnione, ani też w konsekwencji prowadzić do uznania, że narusza ona prawo. Nieusprawiedliwiony jest zarzut skarżącej, iż uchwała przez nią skarżona została podjęta z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli działki nr 1443/1, "których interes prawny został naruszony ustaleniami planu". Stosownie do wspomnianego wyżej przepisu o terminie wyłożenia projektu planu należało zawiadomić na piśmie właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. W odpowiedzi na skargę trafnie zwrócono uwagę, iż tryb procedury uchwalenia przedmiotowego planu był już wcześniej objęty kontrolą sądowoadministracyjną. Otóż w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 1998 r., SA/Rz 1588/97 NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie stwierdzono jednoznacznie (na podstawie akt przedstawionych przez Zarząd Gminy i Miasta w S.), iż organ prowadzący procedurę planistyczną zawiadomił na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu podmioty wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Oceną tą, stosownie do przepisu art. 153 P.p.s.a., związany jest Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej. Zarzut skarżącej nie może więc zostać uznany za skuteczny. Reasumując, należało dojść do wniosku, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a tym samym obiektywnie rozumianego interesu prawnego skarżącej, co w rezultacie wyklucza uwzględnienie skargi. Sąd nie podziela przedstawionego w odpowiedzi na skargę poglądu, jakoby skarga J. B.. została wniesiona po terminie (tj. w dniu 7.03.2013 r.) i w związku z tym winna zostać odrzucona. Błędnie przyjęto, że wezwanie skarżącej z dnia [...] stycznia 2013 r. jest bezskuteczne wobec wcześniejszego z dnia [...] czerwca 2012 r. To ostatnio bowiem wymienione zostało wniesienie przez inny podmiot i dlatego wezwanie do usunięcia naruszenia pochodzące od skarżącej nie może zostać uznane za bezskuteczne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.