II SA/Kr 538/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J.T. na postanowienie Wojewody z dnia 25 lutego 2013 r., znak:[...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala Uzasadnienie: Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. ([...]) na podstawie art. 97 §1 pkt 4 i art. 101 kpa Starosta L. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w K. , stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,77 ha, objętą księgą wieczystą [...] , poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przewodów napowietrznej dwutorowej linii energetycznej 110 KV - do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy z wniosku J.T. o ustanowienie służebności przesyłu. Organ I instancji podał, że do Starosty L. wpłynął wniosek [...] S. A. Oddział w K. w sprawie wydania na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w K. , stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na w/w nieruchomości przewodów napowietrznej dwutorowej linii energetycznej 110 KV. Dodał, że przedmiotowa działka stanowi własność J.T. , który sprzeciwia się zaproponowanemu przebiegowi linii energetycznej przez w/w nieruchomość. Wyraża natomiast zgodę na lokalizację na jego nieruchomości przewodów napowietrznej dwutorowej linii energetycznej 110, jednakże ze zmianą jej lokalizacji w ten sposób, aby przebiegała ona równolegle do granicy znajdującej się między działką nr [...] i działką nr [...] Wskazał organ, że przed Sądem Rejonowym w L. [...] toczy się postępowanie z wniosku J.T. o ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomości nr [...], co wedle organu stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Zdaniem organu pomiędzy udzieleniem zezwolenia w oparciu o przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami na przeprowadzenie przewodów napowietrznej dwutorowej linii energetycznej 110 KV na gruncie stanowiącym własność J.T. , a sprawą prowadzoną przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności przesyłu, istnieje związek przyczynowy. Oba postępowania dotyczą bowiem tej samej nieruchomości, przy czym w postępowaniu administracyjnym rozważana jest odmienna koncepcja przebiegu linii energetycznej, niż ta którą zaproponował właściciel nieruchomości w swoim wniosku o ustanowienie służebności przesyłu. Podał również organ, że orzekanie na obecnym etapie może doprowadzić do sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonować będą dwa sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia, w sposób odmienny lokalizujące przebieg linii energetycznej. Ponadto wartość odszkodowania w sprawie sądowej może skłonić właściciela działki nr [...] do zmiany stanowiska co do przebiegu w/w linii. Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie złożyła [...] S. A. Odział w K. , zarzucając naruszenie prawa procesowego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 97§1 pkt 4 kpa i przyjęcie, że wydanie decyzji w trybie administracyjnym zależy od rozpatrzenia przez sąd powszechny sprawy z wniosku właściciela o ustanowienia służebności przesyłu, oraz naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków dla załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego w realizacji w/w inwestycji. Odwołująca się spółka wniosła o uchylenie postanowienia i kontynuowanie postępowania w sprawie wydania decyzji o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. ([...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa Wojewoda uchylił w całości w/w postanowienie Starosty L. Organ odwoławczy podał co następuje: Przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa reguluje instytucję obligatoryjnego zawieszenia postępowania, z którego wynika, że w przypadku wystąpienia jednej z wymienionych w nim przesłanek organ zobowiązany jest do zawieszenia postępowania z urzędu. Obligatoryjność zawieszenia postępowania administracyjnego w przypadku wystąpienia zagadnienia wstępnego - jest zasadą, od której można odstąpić tylko w szczególnych przypadkach (art. 100 § 2 i § 3 kpa). Zawieszenie trwa do czasu odpadnięcia podstawy prawnej, na mocy której zostało zawieszone. Rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe, bowiem opisany powyżej stan faktyczny nie przystaje do regulacji art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Dla zastosowania przewidzianej w powołanym przepisie instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu koniecznym było stwierdzenie przez organ orzekający wystąpienia zagadnienia wstępnego, tj. zagadnienia, bez którego nie jest możliwe wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie. W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że "od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji" (por. II SA 555/98, II SA 14/97, IV SA 744/97). Nadto zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2012 r. II SA/Kr 111/12 "wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. (...) Samo zatem stwierdzenie, że wynik tego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej nie daje podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania". Podobny pogląd wyraził też Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku o sygn akt II SA/Go 118/12 . Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest instytucją, która w założeniu prowadzić ma m.in. do uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, która nie stanowi jego własności. Instytucja ta jest samoistną materialno-prawną podstawą do wydania decyzji administracyjnej, poprzez którą następuje ingerencja w przedmiot cudzej własności. Postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 w/w ustawy jest więc jedną z form uzyskania przez inwestora - po spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie (z których jedną stanowi brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na wybudowanie urządzeń i przewodów w obrębie swojej nieruchomości - na warunkach przedstawionych przez inwestora) - prawa do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane. Z powyższego wynika, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz postępowanie przed sądem powszechnym o ustalenie służebności przesyłu, które dotyczą tej samej nieruchomości, mogą być potraktowane jako postępowania o charakterze konkurencyjnym i to od inwestora zależy, z którego z ww. trybów postanowi skorzystać. Okoliczność, iż takie postępowania toczą się równolegle nie powoduje, iż rozstrzygnięcie któregokolwiek z nich jest kwestią prejudycjalną w stosunku do toczącego się jeszcze postępowania. Ewentualne rozstrzygnięcie podjęte w jednym z nich, może stanowić natomiast przesłankę umorzenia toczącego się jeszcze postępowania. Dopóki sąd powszechny nie wyda orzeczenia w sprawie o ustanowienie służebności przesyłu, dopóty organ administracji nie może uchylać się od rozpatrzenia wniosku inwestora i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J.T. , zarzucając mu naruszenie przepisów art. 97 §1 pkt 4 w zw. z art. 7 kpa poprzez błędną ich wykładnię; art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędna wykładnię; art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3, w zw. z art. 45 Konstytucji RP; art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Podał, że słusznie wskazał organ odwoławczy, że koniecznym jest zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w sytuacji, gdy od rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej zależy w ogóle możliwość wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Jednakże zastosowanie tego przepisu nie ogranicza się wyłącznie do powyższej sytuacji. W wypadkach, w których oczywistym jest, iż rozstrzygnięcie danej kwestii prawnej będzie skutkowało niezgodnością rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z prawem bądź bezprzedmiotowością takiego rozstrzygnięcia, obligatoryjne zawieszenie postępowania również znajduje zastosowanie. Za taką interpretacja w/w przepisu przemawia także jego wykładnia celowościowa. Nadto, wedle skarżącego art. 7 kpa obliguje organy administracji publicznej do stania na straży praworządności, a więc m. in. podejmowania starań o niewprowadzanie do obrotu prawnego decyzji administracyjnych sprzecznych z prawem lub bezprzedmiotowych. W sytuacji więc, w której organ administracji publicznej powziął wiadomość o kwestii prawnej, której rozstrzygnięcie będzie skutkowało niezgodnością z prawem lub bezprzedmiotowością danej decyzji, powinien zawiesić postępowanie do chwili wydania rozstrzygnięcia przez podmiot trzeci. J.T. podniósł nadto, że gdyby ustawodawca miał zamiar ograniczyć obowiązek zawieszenia postępowania wyłącznie do sytuacji, gdy bez rozstrzygnięcia w przedmiocie zagadnienia wstępnego nie jest możliwe wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej, to w art. 97 kpa zawarłby sformułowanie "gdy możliwość rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia [...]". Tymczasem przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa jedynie statuuje konieczność wystąpienia zależności pomiędzy wydaniem decyzji a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego. Odnosząc się do poruszonej przez Wojewodę kwestii konkurencyjności postępowań podniósł skarżący, że oba te postępowania dotyczą ograniczenia prawa własności, chronionego przez Konstytucję RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), jak również poprzez ustawodawstwo Unii Europejskiej (Karta Praw Podstawowych UE, Protokół nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka). Nadmierne bądź bezzasadne ograniczenie tego prawa na podstawie decyzji administracyjnej lub wyroku sądu skutkuje niezgodnością takiego rozstrzygnięcia z Konstytucją i jako takie nie może rodzić żadnych skutków prawnych. Dodał, ze z ochroną konstytucyjnych wolności i praw wiąże się prawo każdego człowieka do rozstrzygnięcia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd (art. 45 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka). Każda osoba winna więc mieć pewność, że raz rozstrzygnięta sprawa nie będzie mogła być rozpoznawana powtórnie przez ten sam lub inny organ państwowy. Wedle skarżącego zarówno postępowanie toczące się przed sądem powszechnym w sprawie ustanowienia służebności przesyłu, jak i postępowanie administracyjne w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, dotyczące działki nr [...] odnoszą się do tej samej kwestii prawnej. Rozstrzygnięcie, które zapadnie w postępowaniu cywilnym będzie czynić więc bezprzedmiotowym wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym. Skoro [...] S.A. uzyska dostęp do nieruchomości w ramach służebności przesyłu, ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości w drodze administracyjnej naruszałoby prawo własności skarżącego i przepis art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z powyższego wynika więc, że nie jest uzasadniony argument o konkurencyjności w/w postępowań. Byt postępowania administracyjnego jest bowiem ściśle związany z treścią rozstrzygnięcia sądu powszechnego, natomiast treść decyzji administracyjnej nie ma żadnego znaczenia w sprawie sądowej. Co więcej postępowanie sądowe korzysta z pierwszeństwa na mocy zasad określonych w Konstytucji RP. Postępowanie sądowe ma w niniejszej sprawie charakter nadrzędny względem postępowania administracyjnego i jako takie winno być potraktowane jako zagadnienie wstępne. Niezależnie od powyższego wskazał, że wydanie decyzji przed zakończeniem postępowania cywilnego będzie skutkowało rozpoczęciem prac budowlanych na nieruchomości skarżącego. Tymczasem zakres służebności przesyłu może różnić się od zakresu ograniczenia określonego w decyzji, co może skutkować koniecznością przywrócenia do stanu pierwotnego nieruchomości skarżącego i poniesieniem szkód tak po stronie skarżącego jak i [...] dystrybucja S.A. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Organy prawidłowo wyłożyły treść przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa i nadały mu właściwe dla rozstrzyganej sprawy znaczenie. Zagadnienie wstępne, o jakim mowa w w/w przepisie stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. W jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, zgodnie z którą organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Wedle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć ma rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Skoro od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć ma nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, to oznacza, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 1 marca 2013 r. II SA/Kr 698/12). Nie można wobec powyższego podzielić poglądu skarżącego, jakoby przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa "statuował jedynie konieczność wystąpienia zależności pomiędzy wydaniem decyzji a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego". Przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia. Wydanie decyzji administracyjnej w tej sprawie nie jest niemożliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed sądem powszechnym, której przedmiotem jest m. in. ustanowienie służebności przesyłu. Chybiony jest zarzut skargi odnoszący się do gwarantowanej Konstytucją RP ochrony prawa własności. Ograniczenie prawa własności wynika z ewentualnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nie jest następstwem samej odmowy zwieszenia postepowania. Opisany zarzut zatem został sformułowany co najmniej przedwcześnie. Nie jest też poprawna sformułowana przez skarżącego teza, zgodnie z którą postępowanie przed sądem powszechnym ma charakter nadrzędny w stosunku do postępowania administracyjnego. Taka relacja nie znajduje uzasadnienia w żadnych przepisach, w tym w Konstytucji RP, do której odwołuje się skarżący. Ostatecznie stwierdzić trzeba, że wynik toczącego się postępowania przed sądem cywilnym nie stanowi w rozpatrywanej sprawie zagadnienia wstępnego. Dlatego skargę na postanowienie o od mowie zawieszenia postępowania administracyjnego należało, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi, oddalić.