I OSK 2470/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 538/13 w sprawie ze skargi J.T. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 25 lutego 2013 r. nr WS-VI.7536.1.25.2012.MK w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz J.T. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 538/13, po rozpatrzeniu skargi J.T. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 25 lutego 2013 r. nr WS-VI.7536.1.25.2012.MK w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Starosta [...] postanowieniem z dnia 25 października 2012 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 kpa zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w K., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha, objętą księgą wieczystą [...], poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przewodów napowietrznej dwutorowej linii energetycznej 110 kV, do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy z wniosku J.T. o ustanowienie służebności przesyłu. Organ I instancji podał, że do Starosty [...] wpłynął wniosek A. S.A. Oddział w [...] w sprawie wydania na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na tej nieruchomości przewodów napowietrznej dwutorowej linii energetycznej 110 kV. Dodał, że przedmiotowa działka stanowi własność J.T., który sprzeciwia się zaproponowanemu przebiegowi linii energetycznej przez przedmiotową nieruchomość. Wyraża natomiast zgodę na lokalizację na jego nieruchomości przewodów napowietrznej dwutorowej linii energetycznej 110 kV, jednakże ze zmianą jej lokalizacji w ten sposób, aby przebiegała ona równolegle do granicy znajdującej się między działką nr [...] i działką nr [...]. Organ I instancji wyjaśnił, że przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny toczy się postępowanie z wniosku J.T. o ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomości nr [...], co wedle organu stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Zdaniem organu pomiędzy udzieleniem zezwolenia w oparciu o przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami na przeprowadzenie przewodów napowietrznej dwutorowej linii energetycznej 110 kV na gruncie stanowiącym własność J.T. a sprawą prowadzoną przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności przesyłu istnieje związek przyczynowy. Oba postępowania dotyczą bowiem tej samej nieruchomości, przy czym w postępowaniu administracyjnym rozważana jest odmienna koncepcja przebiegu linii energetycznej, niż ta, którą zaproponował właściciel nieruchomości w swoim wniosku o ustanowienie służebności przesyłu. W ocenie organu orzekanie na obecnym etapie może doprowadzić do sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonować będą dwa sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia, w sposób odmienny lokalizujące przebieg linii energetycznej. Ponadto wartość odszkodowania w sprawie sądowej może skłonić właściciela działki nr [...] do zmiany stanowiska co do przebiegu spornej linii. Niezgadzając się z tym rozstrzygnięciem spółka A. złożyła zażalenie zarzucając organowi I instancji naruszenie prawa procesowego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa i przyjęcie, że wydanie decyzji w trybie administracyjnym zależy od rozpatrzenia przez sąd powszechny sprawy z wniosku właściciela o ustanowienia służebności przesyłu oraz naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków dla załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego w realizacji przedmiotowej inwestycji. Spółka wniosła o uchylenie postanowienia i kontynuowanie postępowania w sprawie wydania decyzji o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Rozpatrując zażalenie organ II instancji uznał, że zażalenie zasługuje na uwzględnienie i uchylił w całości zaskarżone postanowienie Starosty [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Wojewoda przywołał treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa i wyjaśnił, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe, bowiem stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie przystaje do regulacji art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Dla zastosowania przewidzianej w powołanym przepisie instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu koniecznym było stwierdzenie przez organ orzekający wystąpienia zagadnienia wstępnego, tj. zagadnienia, bez którego nie jest możliwe wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest instytucją, która w założeniu prowadzić ma m.in. do uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, która nie stanowi jego własności. Instytucja ta jest samoistną materialno-prawną podstawą do wydania decyzji administracyjnej, poprzez którą następuje ingerencja w przedmiot cudzej własności. W ocenie organu II instancji postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz postępowanie przed sądem powszechnym o ustalenie służebności przesyłu, które dotyczą tej samej nieruchomości, mogą być potraktowane jako postępowania o charakterze konkurencyjnym i to od inwestora zależy, z którego z tych trybów postanowi skorzystać. Okoliczność, że takie postępowania toczą się równolegle nie powoduje, iż rozstrzygnięcie któregokolwiek z nich jest kwestią prejudycjalną w stosunku do toczącego się jeszcze postępowania. Ewentualne rozstrzygnięcie podjęte w jednym z nich może stanowić natomiast przesłankę umorzenia toczącego się jeszcze postępowania. Zdaniem Wojewody, dopóki sąd powszechny nie wyda orzeczenia w sprawie o ustanowienie służebności przesyłu, dopóty organ administracji nie może uchylać się od rozpatrzenia wniosku inwestora i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 25 lutego 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J.T. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów: - art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 7 kpa poprzez błędną ich wykładnię, - art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędna wykładnię, - art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3, w związku z art. 45 Konstytucji RP, - art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 538/13 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. W jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, zgodnie z którą organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Wedle art. 97 § 1 pkt 4 kpa od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć ma rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Zdaniem Sądu użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Skoro od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć ma nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, to oznacza, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 1 marca 2013 r. II SA/Kr 698/12). Nie można wobec powyższego podzielić poglądu skarżącego, jakoby przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa "statuował jedynie konieczność wystąpienia zależności pomiędzy wydaniem decyzji a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego." Podsumowując Sąd stanął na stanowisku, że przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia. Wydanie decyzji administracyjnej w tej sprawie nie jest niemożliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed sądem powszechnym, której przedmiotem jest m.in. ustanowienie służebności przesyłu. W ocenie Sądu chybiony jest zarzut skargi odnoszący się do gwarantowanej Konstytucją ochrony prawa własności. Ograniczenie prawa własności wynika z ewentualnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nie jest następstwem samej odmowy zwieszenia postępowania. Opisany zarzut zatem został sformułowany co najmniej przedwcześnie. Nie jest też poprawna sformułowana przez skarżącego teza, zgodnie z którą postępowanie przed sądem powszechnym ma charakter nadrzędny w stosunku do postępowania administracyjnego. Taka relacja nie znajduje uzasadnienia w żadnych przepisach, w tym w Konstytucji, do której odwołuje się skarżący. Ostatecznie Sąd stwierdził, że wynik toczącego się postępowania przed sądem cywilnym nie stanowi w rozpatrywanej sprawie zagadnienia wstępnego i skargę oddalił. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J.T.. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 124 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 3051 i art. 3052 § 2 Kodeksu cywilnego przez ich błędną wykładnię i uznanie, że postępowania toczące się na podstawie tych przepisów mają charakter konkurencyjny oraz - art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że zagadnienie wstępne w sprawie występuje wyłącznie w sytuacji, gdy bez jego rozstrzygnięcia nie jest możliwe jakiekolwiek merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji publicznej. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Wojewody Małopolskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga kasacyjna została przez Sąd uwzględniona, aczkolwiek Sąd nie uznał za uzasadnione wszystkich przedstawionych w skardze zarzutów skarżącego. Zgodnie z treścią art. 141 Kodeksu postępowania administracyjnego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie (art. 101 § 3 kpa). Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że zażalenie służy stronie na postanowienia nieostateczne. Nie służy zatem na postanowienia ostateczne, tj. m.in. postanowienia wydane w I instancji, co do których upłynął termin wniesienia zażalenia i termin ten nie został stronie przywrócony. Oznacza to, że termin do wniesienia zażalenia ma charakter zawity. Dokonanie natomiast tej czynności po jego upływie jest bezskuteczne. Rozpoznanie zatem wniesionego po upływie ustawowego terminu środka odwoławczego stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z akt sprawy wynika, że postanowienie Starosty [...] z dnia 25 października 2012 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego zostało doręczone skarżącej je Spółce A. w piątek 2 listopada 2012 r. (k-94 akt adm.). Siedmiodniowy, ustawowy termin do wniesienia zażalenia od tego postanowienia upłynął zatem w piątek 9 listopada 2012 r. Jak zaś wynika z datownika znajdującego się na kopercie (k-5 akt adm.) zażalenie na postanowienie Starosty [...] z dnia 25 października 2012 r. nadane zostało w urzędzie pocztowym w dniu 12 listopada 2012 r., czyli już po upływie terminu do wniesienia zażalenia. Przy czym znajdująca sie w aktach sprawy koperta nie zawiera adresata a jedynie ręczny dopisek "[...]". Jednakże umieszczenia jej w aktach sprawy zaraz po piśmie będącym zażaleniem oraz fakt, że na zażaleniu znajduje się prezentata Kancelarii Starostwa Powiatowego w [...] z datą 13 listopada 2012 r. zdają się potwierdzać, że znajdująca się w aktach sprawy koperta zawierała przedmiotowe zażalenie. W sytuacji natomiast złożenia zażalenia przez Spółkę A. dopiero 12 listopada 2012 r., przy braku wniosku o przywrócenie terminu, organ odwoławczy winien był na podstawie art. 134 kpa (w związku z art. 144 kpa) wydać postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia środka odwoławczego, a nie rozpatrywać merytorycznie zasadność złożonego zażalenia. Z upływem bowiem 7-dniowego terminu do wniesienia zażalenia kwestionowane zażaleniem postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stało się ostateczne. Rozpoznanie zaś wniesionego po upływie ustawowego terminu środka odwoławczego stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które to uchybienie Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. Ta kwestia całkowicie umknęła uwadze najpierw organu odwoławczego, a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wymagała zaś ona jednoznacznego wyjaśnienia przez Sąd I instancji przed merytorycznym rozpatrzeniem złożonej skargi. Ponieważ Sąd I instancji tego nie uczynił, uznać należy, że naruszył on przepisy prawa procesowego, czyli art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji przede wszystkim wyjaśni kwestię zachowania ustawowego terminu do złożenia zażalenia od postanowienia Starosty [...] z dnia 25 października 2012 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego i dopiero po jej zbadaniu, w zależności od poczynionych ustaleń, podejmie ewentualnie dalsze działania mające na celu rozpatrzenie zasadności złożonej skargi. Ponieważ stwierdzone uchybienia Sądu I instancji dotyczyły sfery ustaleń faktycznych w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.