I SA/Sz 681/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.),, Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Protokolant Łukasz Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Człopie na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr IX.78.K.2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie zmian w budżecie Miasta i Gminy Człopa na 2013 r. 1. uchyla zaskarżony akt, 2. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu. 27 marca 2013 r. Rada Miejska w Człopie działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. Nr 142, z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) oraz art. 211, art. 212 i art. 257 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) podjęła uchwałę Nr XXV/182/2013 w sprawie zmian w budżecie Miasta i Gminy Człopa na 2013 rok. W § 6 tej uchwały wskazano, że "podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego". Uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej 5 kwietnia 2013r. Zapis § 6 ww uchwały wzbudził wątpliwości Izby, która powiadomiła Przewodniczącego Rady Miejskiej o prawie wnoszenia wyjaśnień i wzięcia udziału w posiedzeniu Kolegium Izby dotyczącemu badaniu uchwały 30 kwietnia 2013r. Rada Miejska w Człopie nie skorzystała z przedmiotowych praw. Uchwałą z 30 kwietnia 2013 r. Nr IX.78.K.2013 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2012 r., poz. 113) stwierdziło nieważność § 6 uchwały Nr XXV/182/2013 Rady Miejskiej w Człopie z dnia 27 marca 2013 r. w sprawie zmian w budżecie Miasta i Gminy Człopa na rok 2013 w części dotyczącej wyrażenia "i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego". Kolegium uznało, że zgodnie z art. 13 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 17, poz. 95), obowiązkowi publikacji podlegają wyłącznie uchwały budżetowe – przepis zdaniem Kolegium nie stanowi o obowiązku publikacji uchwał zmieniających budżet lub uchwał zmieniających uchwałę budżetową. Przedmiotową uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, Rada Miejska w Człopie otrzymała 13 maja 2013 r. i złożyła skargę 5 czerwca 2013 r. (data nadania przesyłki na poczcie) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, że jej zdaniem uchwała budżetowa jest aktem normatywnym wewnętrznie obowiązującym, który powinien być opublikowany na mocy art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i skoro uchwała budżetowa podlega publikacji to uchwała wywołująca skutek w postaci jej zmiany także musi być aktem normatywnym. Ustawa nie zawiera odrębnych regulacji dotyczących publikacji uchwał zmieniających, to jednak zdaniem Rady nie budzi wątpliwości, że zmieniające uchwały podlegają publikacji podobnie jak ustawy i jej zmiany, rozporządzenia i jego zmiany. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Szczecinie wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem Izby zmiana w budżecie jest tzw. korektą planu dochodów lub wydatków, nie ma nawet obowiązku wskazania wyniku zmiany, nie ma sformalizowanych wymagań wynikających z ustawy o finansach publicznych, co zmiana budżetu powinna zawierać, poza tym zmiana dotyczy korekt planu budżetu. Gdyby ustawodawca zdaniem Izby stawiał na równi uchwałę budżetową i jej zmiany to dałby temu wyraz. Dla porównania wskazała na obowiązek publikacji sprawozdania rocznego ale jego brak w przypadku informacji za I półrocze wykonania budżetu, które też jest sprawozdaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stan faktyczny sprawy nie był sporny. Wynikało z niego, że 27 marca 2013 r. Rada Miasta i Gminy Człopa podjęła uchwałę Nr XXV/182/2013 w sprawie zmian w budżecie Miasta i Gminy Człopa na 2013r., w której zawarła zapis o obowiązku ogłoszenia podjętej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Dokonując kontroli tej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie uchwałą z 30 kwietnia 2013r. stwierdziło, że taki zapis uchwały stanowi o istotnym naruszeniu prawa skutkujący nieważnością uchwały w części § 6 dotyczącej wyrażenia "i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego" i podejmując uchwałę o takiej treści Rada tym działaniem dopuściła się naruszenia prawa. W tak ustalonym stanie faktycznym sporne między stronami stało się uprawnienie organu stanowiącego Miasta i Gminy Człopa - Rady Miejskiej do dokonywania zapisu w uchwale co do obowiązku ogłoszenia podjętej uchwały w sprawie zmian w budżecie Miasta i Gminy Człopa na rok 2013 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego i czy Rada podejmując uchwałę o takiej treści dopuściła się naruszenia prawa prowadzącego do nieważności uchwały. Na wstępie wskazać należy, że o obowiązku ogłaszania aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych stanowi ustawa z 20 lipca 2000 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, przez ogłaszanie aktów normatywnych należy rozumieć podanie do publicznej wiadomości komunikatu zawierającego informację o tym, że ustanowiony został dany akt prawny oraz treść tego aktu prawnego. W przypadku najważniejszych rodzajów aktów normatywnych obowiązek ich ogłoszenia jest uregulowany w Konstytucji. Tak jest w przypadku ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego (art. 88 ust. 1), umów międzynarodowych ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (art. 88 ust. 3) i orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190). Przepis art. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych rozciąga ten obowiązek na wszystkie akty normatywne, określa w sposób ogólny wyjątki od tej zasady i ustanawia, że formą realizacji tego obowiązku jest ogłoszenie w specjalnie do tego przeznaczonych dziennikach urzędowych. W art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zawarty został katalog aktów normatywnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie aktów należących do tego katalogu w jakimkolwiek innym publikatorze nie jest urzędowym ogłoszeniem danego aktu w rozumieniu polskiego prawa, nie stanowi realizacji obowiązku wyrażonego w art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 13 jego pkt 7 ww ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się uchwały budżetowe. Bezspornie uchwała budżetowa gminy, jako jej plan finansowy, nie jest aktem prawnym czy też przepisem gminnym, dlatego też wobec braku podstaw do uznania uchwał budżetowych za akty powszechnie czy wewnętrznie obowiązujące, ustawodawca zdecydował się na wyraźne uregulowanie tego obowiązku. Analogiczny obowiązek wyrażony jest w art. 61 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Bezspornie jawność gminnej gospodarki finansowej jest pochodną jawności i przejrzystości finansów publicznych (art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Co do finansów publicznych jest ona realizowana przez art. 34 ustawy o finansach publicznych, w przypadku uchwał budżetowych gminnych przez m.in. ich ogłaszanie w dzienniku urzędowym. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Regionalnej Izby Obrachunkowej, że podlega ogłoszeniu jedynie uchwała budżetowa ale nie już jej zmiany i to z dwóch powodów. Po pierwsze nie budzi wątpliwości, że budżet jest jeden w gminie, powinien być zawarty w jednej uchwale budżetowej, zaś zmiany budżetu powinny być zmianami konkretnych zapisów uchwały budżetowej, powinny pozostawać w pewnej ciągłości. Co do zasady zmian takich Regionalna Izba Obrachunkowa nie kwestionuje. Za koniecznością publikacji uchwał budżetowych jak i jej zmian przemawia zasada jawności gospodarki finansowej gminy, którą należy oceniać poprzez pryzmat stojących przed nią celów. Jest wyznacznikiem społecznej kontroli, gwarancją prawidłowości organizacji i realizowania zadań finansowanych przez gminę. Prowadzenie gospodarki finansowej na podstawie budżetu w sposób jawny dostarcza informacji o wielkości środków i źródłach ich pozyskiwania oraz o kierunkach i sposobach wykorzystania tych środków. Brak ogłaszania zmian uchwały budżetowej powoduje, że warunek jawności nie można uznać za spełniony, gdy zasady gospodarowania środkami gminy nie dają całościowego obrazu sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Argumentem przeciw obowiązkowi publikacji nie może być fakt, jak wskazuje Kolegium, braku sformalizowanych wymagań wynikających z ustawy o finansach publicznych co tego, co zmiana budżetu powinna zawierać. Po drugie przemawia za tym brzmienie art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, przeczące argumentacji Izby Obrachunkowej, że gdyby ustawodawca chciał objąć obowiązkiem publikacji zmian uchwał budżetowych, to uczyniłby to podobnie jak wskazał na obowiązek ogłaszania w dzienniku urzędowym jedynie sprawozdań z wykonania budżetu ale nie już półrocznych informacji. Przywołać zatem należy, brzmienie art. 13 ww ustawy zgodnie z którym: "W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się : pkt 7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa". Odnośnie obowiązku publikacji uchwał ustawodawca używa liczby mnogiej "uchwały budżetowe" przy zwrocie "sprawozdanie z wykonania budżetu" liczby pojedynczej. W obu przypadkach uchwały i sprawozdanie, ustawodawca odnosi do gminy, powiatu i województwa, a zatem trzech podmiotów. Nie można zatem uznać, że użyta przy uchwałach liczba mnoga spowodowana jest wyliczeniem trzech podmiotów. Inaczej mówiąc odczytując treść art. 13 pkt 7 ww ustawy wskazać należy, że : W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się : - uchwały budżetowe (liczba mnoga) gminy (liczba pojedyncza), - uchwały budżetowe (liczba mnoga) powiatu (liczba pojedyncza), - uchwały budżetowe (liczba mnoga) województwa (liczba pojedyncza) oraz - sprawozdanie z wykonania budżetu (liczba pojedyncza) gminy (liczba pojedyncza), - sprawozdanie z wykonania budżetu (liczba pojedyncza) powiatu (liczba pojedyncza), - sprawozdanie z wykonania budżetu (liczba pojedyncza) województwa (liczba pojedyncza). Zdaniem Sądu literalne brzmienie powoływanego przepisu nie budzi jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu obowiązku. Ustawodawca wskazał na obowiązek publikacji uchwał budżetowych (liczba mnoga), co wskazuje, że zakładał że może być uchwał w sprawie budżetu więcej niż jedna w przeciągu roku którego dotyczy budżet. Niezależnie zatem od tego, jak chciałoby Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, jaki niosą skutek finansowy w budżecie, uchwały w sprawie zmian budżetu czyli korekty planu dochodów lub wydatków, jako uchwały budżetowe podlegają obowiązkowi ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że Rada Miasta i Gminy Człopa podejmując uchwałę w sprawie zmian w budżecie Miasta i Gminy Człopa na rok 2013 r., i postanawiając o obowiązku ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego nie narusza prawa. Wobec powyższego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Uznając zatem skargę za uzasadnioną należało orzec jak w sentencji.