II SA/Po 566/13

Dnia 25 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi K. B. i W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2013r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) lipca 2012 r., nr (...), Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P., na podstawie art. 145, art. 146 oraz art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", oraz uchwały Rady Miasta w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości (...) zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr (...) jako własność K. B. i W. B. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, położonej w P. przy ulicy (...), oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb (...), arkusz mapy (...), działka nr (...), spowodowanego wybudowaniem tej drogi (pkt. 1 decyzji) oraz zobowiązał do jej uiszczenia K. B. i W. B. (pkt. 2 decyzji). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że Prezydent Miasta P. decyzją nr (...) z dnia (...) czerwca 2008 r., ustalił lokalizację drogi gminnej (ulicy) K. w P. na działkach nr (...), (...), (...), (...) z arkusza mapy (...), obrębu (...) oraz części działki nr (...) z arkusza mapy (...) obrębu (...), a także na części działki nr (...) z arkusza mapy (...) obrębu (...) i części działki nr (...) z arkusza mapy (...) obrębu (...). Zgodnie z powyższą decyzją, zakres inwestycji obejmował przebudowę istniejącej ulicy polegającą na wykonaniu korpusu, nawierzchni oraz przebudowę niwelety ulicy, wykonanie chodników i krawężników, kanalizacji deszczowej i odwodnienia ulicy, przebudowę oświetlenia, wykonanie lub przebudowę infrastruktury podziemnej, wyeliminowanie ewentualnych kolizji z sieciami infrastruktury technicznej. Decyzją z dnia (...) listopada 2008 r. Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg Miejskich pozwolenia na budowę drogi gminnej (ulicy) K. w P. Zgodnie z Kartą Informacyjną, przed realizacją inwestycji, ulica K. posiadała nawierzchnię gruntową. Potwierdza to również mapa zasadnicza do celów projektowych, stanowiąca załącznik do decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, na której ulica K. oznaczona jest symbolem "j.z." – jezdnia ziemna. W toku prac budowlanych zrealizowano między innymi: 647,80 m2 jezdni, 788,66 m2 chodników, 402,76 m2 wjazdów, 201 m ścieku do odbioru wód opadowych, 1036,43 mb krawężników, 432,44 mb obrzeży, 39,68 m2 progów zwalniających, a także 13 kompletów latarni oświetleniowych, 512 mb kabli YAKY, (...),72 mb kanału deszczowego, 28,4 m2 przykanalików i 13 szt. studni ściekowych. Realizacja przedmiotowej inwestycji spowodowała, że stworzone zostały warunki do korzystania z wybudowanej ulicy przez K. B. i W. B., a więc właścicieli nieruchomości położonej w P. przy ulicy K., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb (...), arkusz mapy (...), działka nr (...) o powierzchni (...) m2, zapisanej w księdze wieczystej nr (...). Jak wyjaśniono, nieruchomość ta położona jest w pierwszej linii zabudowy, wzdłuż nowo wybudowanej drogi o nawierzchni z kostki betonowej. Bezpośredni dostęp do tej drogi zapewniony został poprzez wjazd i wejście łączące nieruchomość z ul. K. W ocenie organu zrealizowana została tym samym przesłanka ustalenia opłaty, o jakiej mowa w art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jaką jest budowa infrastruktury technicznej. Jak wyjaśniono, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno –użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Natomiast budowa drogi polega na wykonywaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowie i rozbudowie. W ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano jezdnię, chodniki, wjazdy, krawężniki, obrzeża, ściek uliczny, oświetlenie uliczne oraz kanalizację deszczową. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie z wyżej powołana, definicją, stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Dodatkowo podniesiono, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg. Przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych Istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 ust. 18 ustawy o drogach publicznych). Natomiast w decyzji o lokalizacji drogi gminnej Prezydent Miasta P. zatwierdził podział działki nr (...) na działki nr (...) i (...) zgodnie z liniami rozgraniczającymi ulicy wyznaczającymi pas drogowy. Działka nr (...) została wydzielona pod drogę, dzięki czemu ówczesna ulica o nawierzchni gruntowej została poszerzona (mapa zasadnicza – projekt podziału nieruchomości). Zebrana w sprawie dokumentacja, obejmująca powołaną powyżej decyzję lokalizacyjną wraz z mapą zasadniczą, inwentaryzację powykonawczą budowli oraz informacje przekazane przez Zarząd Dróg Miejskich, jednoznacznie wskazuje, iż inwestycja zrealizowana na ulicy K. stanowiła budowę drogi, a nie jej przebudowę. Mając powyższe na względzie, pismem z dnia (...) stycznia 2012 r., zawiadomiono K. B. i W. B. o wszczęciu z urzędu, postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ponadto poinformowano strony postępowania o treści przepisów art. 144 ust. 1, art. 145 i art. 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz treści uchwały Rady Miasta w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. W toku prowadzonego postępowania organ powołał rzeczoznawcę majątkowego, T. P., celem dokonania wyceny nieruchomości. Sporządzony przez nią w dniu (...) kwietnia 2012 r. operat szacunkowy określający wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi zweryfikowano, badając jego zgodność z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji opisał nieruchomość będącą przedmiotem wyceny oraz ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ zaaprobował przyjętą metodę wyceny oraz wybór nieruchomości przyjętych w operacie dla wyceny nieruchomości położonej przy ul. K. Jak wyjaśniono, biegła do porównania przyjęła nieruchomości będące przedmiotem prawa własności, położone na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obrębach (...) i (...). Różnice w lokalizacji nieruchomości porównawczych oraz nieruchomości wycenianej, wynikające z ich położenia, zostały przez nią uwzględnione w procesie wyceny. Za parametr do porównań przyjęto 1 m2 powierzchni gruntu. Szacując stan przed wybudowaniem drogi biegła do porównania wybrała cztery transakcje nieruchomościami, położonymi przy ulicach o nawierzchni gruntowej: w rejonie ulicy (...), o powierzchni 826 m2 i cenie (...) zł za 1 m2, w rejonie ulicy (...), o powierzchni 581 m2 i cenie (...) zł za 1 m2, w rejonie ulicy (...), o powierzchni 862 m2 i cenie (...) zł za 1 m2 oraz ulicy (...), o powierzchni 402 m2 i cenie (...) zł za 1 m2. Szacując stan po wybudowaniu drogi biegła wybrała cztery nieruchomości porównawcze położone przy drogach urządzonych: przy ulicy (...), o powierzchni 539 m2 i cenie (...) zł za 1 m2, ulicy (...) o powierzchni 779 m2 i cenie (...) zł za 1 m2, ulicy (...) o powierzchni 779 m2 i cenie (...) zł za 1 m2 oraz ulicy (...), o powierzchni 489 m2 i cenie (...) zł za 1 m2. Różnice w powierzchni nieruchomości uwzględnione zostały w ocenie atrybutu powierzchnia nieruchomości, a analiza charakterystyki każdej z wybranych do porównań nieruchomości potwierdza ich podobieństwo do nieruchomości wycenianej. Organ I instancji uznał, że rzeczoznawca majątkowy na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał, że na skutek stworzenia współwłaścicielom warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nastąpił wzrost wartości nieruchomości Pismem z dnia (...) lipca 2012 r. strony zgłosiły uwagi do operatu, kwestionując dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego analizę rynku nieruchomości, podnosząc, że średnia cena wynikająca z tej analizy jest niższa niż cena 1 m2 wycenianej nieruchomości po wybudowaniu drogi. Jednocześnie wskazano na brak uzasadnienia przez biegłą wyboru cech wpływających na wartość analizowanej nieruchomości i wag przypisanych poszczególnym cechom. Strony opisały także niedogodności powstałe po wybudowaniu drogi, tj. zwiększony ruch pojazdów i hałas, co ich zdaniem obniża wartość nieruchomości. Odnosząc się do powyższych zarzutów organ I instancji wskazał, że przedstawiona w operacie szacunkowym analiza i charakterystyka rynku nieruchomości wskazuje, jak kształtują się ceny w zależności od położenia nieruchomości przy drogach urządzonych bądź przy ulicach niezabudowanych drogami i dotyczy nieruchomości o różnym stopniu podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Z kolei wartość nieruchomości oszacowana została po porównaniu z nieruchomościami najbardziej do niej podobnymi i może odbiegać od ceny średniej. Podkreślono również, że z dotychczasowych doświadczeń organu nie wynika, aby budowa drogi spowodowała spadek wartości nieruchomości, wręcz przeciwnie – rynek reaguje na budowę dróg podwyższeniem poziomu cen nieruchomości położonych przy tych drogach. Równocześnie, odnosząc się do zarzutu, że po wybudowaniu urządzeń wodno-kanalizacyjnych obsługujących budynki przy ulicy K., mieszkańcy na własny koszt wybudowali przed swoimi posesjami podjazdy do samochodów i chodniki, organ wskazał, że nie przedstawiono dokumentów potwierdzających poniesione nakłady oraz dokumentów dotyczących zgody zarządcy drogi lub innych właściwych organów na ich budowę. Mając na względzie powyższe ustalenia organ orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. i W. B. wnosząc o jej uchylenie oraz o stwierdzenie braku podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 144 ust. 1 i art. 145 ust. 1, ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doszło do budowy drogi, podczas gdy w istocie doszło do przebudowy istniejącej już wcześniej drogi, poprzez poszerzenie istniejącej ulicy o nawierzchni gruntowej oraz zarzut naruszenia ar. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. polegający na braku ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że rzeczoznawca majątkowy nie dokonał oględzin ulicy K. przed rozpoczęciem jej przebudowy. Przebudowę drogi rozpoczęto bowiem na przełomie lutego i marca 2009 r., zaś rzeczoznawca dokonał oględzin w marcu 2012 r. Odbioru końcowego robót oraz przekazania drogi do użytkowania dokonano (...) sierpnia 2009 r. Zatem podczas wizji lokalnej przeprowadzonej przez w 2012 r. niemożliwe było ustalenie stanu początkowego, tj. stanu istniejącego przed rozpoczęciem przebudowy ulicy. Biegła nie wykorzystała możliwości ustalenia stanu drogi przed przebudową w oparciu o dokumenty będące w pozsiadaniu Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego. Za oczywiście błędną uznano wartość nieruchomości sprzed dokonania przebudowy ulicy, wskazując, że rzeczoznawca w ogóle nie uwzględnił początkowego stanu faktycznego, jakim było istnienie drogi przed jej przebudową. Nadto w operacie nie uwzględniono wzrostu wartości nieruchomości w wyniku utwardzania drogi po prowadzonych pracach przez Społeczne Komitety Budowy wody i kanalizacji, prądu i gazu, linii telefonicznych. Wskazano również, że w operacie szacunkowym, jako datę określenia wartości nieruchomości podano (...) kwietnia 2012 r., a przy wyznaczaniu ceny gruntu przed przebudową drogi, rzeczoznawca przyjął transakcje, które odbyły się w i latach 2010-2012, podczas gdy przebudowa rozpoczęła się w 2009 r., gdy ceny gruntów były znacznie wyższe. Przy wyborze średnich cen transakcyjnych na dzień wyceny rzeczoznawca przyjąć ceny także z 2010 r., gdy oczywiste jest, że ceny nieruchomości były w 2010 niższe od cen w roku 2009. W dalszej części odwołania wskazano, że za wadliwością operatu przemawia okoliczność, że wycena m2 działki odwołujących na poziomie (...) zł/m2, stanowi kwotę przekraczającą górny poziom cen zaobserwowanych w rzeczywistości, na podstawie cen transakcyjnych. Maksymalna cena jednego metra działki nie mogła przekroczyć kwoty (...) zł/m2. Podniesiono również, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca nie uwzględnił wpływu niedogodności wynikających z przebudowy drogi na wartość nieruchomości. W wyniku przebudowy ulicy K. znacząco zwiększyło się natężenie ruchu drogowego, a co za tym idzie i natężenie hałasu. Jak wyjaśniono powyższy argument, użyty prawdopodobnie przez właścicieli nieruchomości narożnikowej (narożnik K. i P.), przy braku innych różnic między nieruchomościami sprawił, że opłata adiacencka tej działki została zmniejszona niemal o połowę w stosunku do opłaty obliczonej dla nieruchomości odwołujących. Zakwestionowano również przyjęte atrybuty rynkowe nieruchomości podnosząc, że nieruchomość nie ma bezpośredniego dostępu do komunikacji miejskiej, co wskazuje, że jej lokalizacja nie może być uznana za dobrą. Odwołujący wskazali wreszcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do "przebudowy" istniejącego obiekt służącego do komunikacji, a nie budowy drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) lutego 2013 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczył treść przepisów regulujących zagadnienie ustalenia opłaty adiacenckiej. Następnie organ wyjaśnił, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje terminu "budowa drogi". Ustawowego wyjaśnienia tego pojęcia należy szukać w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz w ustawie z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 pierwszej z wymienionych powyżej ustaw droga jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego i zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei wedle przepisu art. 3 pkt 3a w związku z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego droga jest również budowlą, należącą do obiektów liniowych. Oba przywołane wyżej akty prawne posługują się również pojęciem budowy. I tak, zgodnie z przepisem art. 4 pkt 17 budowa drogi oznacza wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Z kolei przez budowę definiowaną w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Prawo budowlane zawiera również legalną definicję przebudowy, która stanowi wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane). W ocenie Kolegium, z zestawienia przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, iż cechą różniącą przebudowę od budowy jest fakt, że przebudowa w każdym przypadku dotyczyć może jedynie obiektu już istniejącego, zaś budowa zawsze oznacza wzniesienie nowej substancji budowlanej. Dla stwierdzenia czy doszło do przebudowy drogi koniecznym jest ustalenie, czy uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i regulacjami prawa budowlanego, nie zaś wyłącznie przez sam fakt użytkowania. Kolegium powtórzyło, że organ I instancji prawidłowo uznał, że pomimo operowania, w decyzjach poprzedzających realizację inwestycji, terminem przebudowa, na ulicy K. doszło w rzeczywistości do budowy drogi, o czym świadczy poszerzenie pasa drogowego oraz fakt, że brak jest jakiejkolwiek dokumentacji, która świadczyłaby o tym, że przed 2009 r. została na ulicy K. zbudowana droga w sposób zgodny z prawem budowlanym oraz ustawą o drogach publicznych. Przywoływane przez stronę okoliczności samorzutnego rozkopywania oraz utwardzania nawierzchni na ulicy K. przez jej mieszkańców nie stanowią o wybudowaniu drogi w ramach takich działań, która następnie miałaby jedynie zostać przebudowana w 2009 r. Odnosząc się do sporządzonego operatu szacunkowego organ odwoławczy wyjaśnił, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jak podniesiono, dokonana wycena została poparta obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości i zgodnie z zasadami wyceny zostały dokonane w dwuletnim przedziale czasowym poprzedzającym sporządzenie operatu szacunkowego. Kolegium wyjaśniło przy tym, że brak było podstaw do dokonania oględzin nieruchomości przed dokonaną budową drogi. Uwzględnienie stanu nieruchomości sprzed i po wybudowaniu drogi siłą rzeczy odnosi się przede wszystkim do stanu prawnego nieruchomości oraz stworzenia warunków do korzystania z drogi, a biegły bierze pod uwagę stan nieruchomości sprzed i po wybudowaniu drogi, lecz jej wartość ustala na dzień sporządzenia operatu. Zatem wykorzystanie przez biegłego transakcje z lat 2010 -2012 tj. z dwóch lat poprzedzających sporządzenie opinii należy uznać za jak najbardziej prawidłowe. Uwzględnienie cen z 2009 roku byłoby naruszeniem standardów zawodowych. Wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach biegły może poszerzyć okres badania rynku, gdy w dwuletnim przedziale czasowym nie znajdzie wystarczającej ilości transakcji nieruchomości podobnych. Wskazano również, że w zakresie rzekomych dodatkowych nakładów poniesionych przez stronę czy obowiązków powstałych po wybudowaniu drogi, strona nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na powyższe okoliczności, a nawet tych okoliczności nie uprawdopodobniła. Kolegium wyjaśniło, że ustalenie wartości nieruchomości nie polega jedynie na wyliczeniu średniej arytmetycznej zgromadzonych transakcji, a tym samym nie oznacza, że wartość nieruchomości wycenianej nie może przekraczać tak ustalonych poziomów cen średnich. Na wartość nieruchomości wpływają również jej konkretne ustalone przez biegłego cechy takie, jak lokalizacja, czy też kształt, które w rezultacie mogą doprowadzić do wyników szacowania odbiegających od średnich/przeciętnych cen rynkowych. Odnośnie przypisania poszczególnym nieruchomościom konkretnych cech, wyjaśniono, że jest to sfera zastrzeżona dla biegłego rzeczoznawcy, który kierując się doświadczeniem dokonuje wyboru i oceny nieruchomości oraz ich atrybutów. Wskazać, przy tym należy, iż strona nie przedstawiła w toku sprawy kontroperatu, a jedynie przeprowadza polemikę z ustaleniami i oceną dokonaną przez powołanego do sprawy biegłego i to w materii która w istocie wymyka się spod weryfikacji organów, albowiem dotyka sfery wybitnie zastrzeżonej dla rzeczoznawcy majątkowego. Wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii "niezależnego" biegłego nie został przez organ uwzględniony, albowiem powołany rzeczoznawca pełnił rolę niezależnego biegłego, a organy obu instancji oceniły pozytywnie sporządzoną w sprawie opinię. W zakresie zarzutu dotyczącego wzrostu intensywności ruchu pojazdów na ulicy K. w związku z wybudowaniem drogi organ odwoławczy wyjaśnił, że na ulicy K. zostały zamontowane progi zwalniające zwiększające bezpieczeństwo w ruchu pieszych i pojazdów w tej lokalizacji. Nadto nie sposób stwierdzić, czy intensywność ruchu ulicznego wzrosła i na ile jest to zjawisko związane stricte z budowa, drogi a ile wynika z niezależnych zjawisk cywilizacyjnych, polegających na rozwoju aglomeracji oraz postępującym ogólnym zwiększeniu liczby pojazdów. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. i W. B. reprezentowani przez radcę prawnego M. P. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 145 ust. 2 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a.; naruszenie § 4 ust. 2 i 3 oraz § 40 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego; naruszenia art. 145 ust. 1 oraz art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 1 oraz art. 4 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania i powtórzono zarzuty, jakoby w przedmiotowej sprawie miało dojść do wybudowania drogi, podczas gdy w istocie wykonane prace miały charakter przebudowy. Skarżący podnieśli przy tym, że decyzją z dnia (...) października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekające w tym samym składzie, uchyliło decyzję dotyczącą opłaty adiacenckiej nieruchomości położonej przy ul. (...), wskazując, że wyjaśnienia wymagało, czy w dokumentacji Zarządu Dróg Miejskich istotnie znajdują się potwierdzenia prowadzenia jakichkolwiek prac dotyczących ulicy K. w P. oraz ustalenia stanu technicznego nawierzchni drogi oraz innych jej elementów przed przystąpieniem do inwestycji. Wskazano również, na poczet powyższego postępowania również został sporządzony operat szacunkowy, w którym cena nieruchomości, na skutek wybudowania drogi, wzrosła jedynie o (...) zł, a nie jak miało to miejsce w przypadku skarżących, o (...) zł. Skarżący wskazali również na konieczność umorzenia prowadzonego postępowania, wyjaśniając, że dla zachowania 3 letniego terminu, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, konieczne było wydanie decyzji ostatecznej. Zakwestionowano również przedłożony operat szacunkowy. W szczególności podniesiono, że rolą organu administracji publicznej było podjęcie działań zmierzających do rozstrzygnięcia powstałych wątpliwości, dotyczących jego prawidłowości, a więc przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, czy też powołania nowego biegłego. W ocenie skarżących sam operat szacunkowy był wadliwy gdyż przyjęte w nim nieruchomości nie stanowiły nieruchomości podobnych. Został on wykonany bez dokładnego określenia cech nieruchomości przed dokonaniem przebudowy oraz zawierał wadliwie określone współczynniki korygujące. Jak wskazano, w operacie dwukrotnie zwiększono cechy kształtu nieruchomości oraz pominięto współczynnik odnoszący się do stanu infrastruktury nadziemnej i podziemnej istniejącej przed dokonaniem przebudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 11 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżących wniósł o jej uchylenie, argumentują, że w kilku decyzjach dotyczących ustalenia opłaty adiacenckiej dla nieruchomości położonych przy tej samej ulicy K., Kolegium uchyliło decyzję organu I intonacji uznając, że nie zostały wyjaśnione wszystkie podstawy naliczenia opłaty adiacenckiej, a w szczególności stan ulicy przed przebudową. Skarżący W. B. wskazał na błędy metodologiczne zawarte w opinii biegłego, a w szczególności brak uwzględnienia trendu czasowego przy aktualizacji cen transakcyjnych oraz przyjęcie atrybutów określających cechy wycenianej działki i działek przyjętych do porównania w sposób dowolny. Podniesiono, że połączenie w jednym atrybucie takim jak atrakcyjność lokalizacji zarówno kwestii związanych z położeniem działki jak i dostępem do komunikacji i posiadaną infrastrukturą oraz nadanie tym samym atrybutom różnej wartości w okresie przed przebudową i po przebudowie uznać należało za wadliwe. Skarżący przedłożył do akt sprawy dokonane we własnym zakresie wyliczenie wartości rynkowej gruntu po wybudowaniu drogi oraz opracowanie dotyczące metod wyceny w podejściu porównawczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. nakładającą na skarżących opłatę adiacencką po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy K. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Równocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego artykułu, wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Sąd wyjaśnia, że w świetle powołanych powyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: 1) wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej; 2) obowiązywaniu w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; 3) wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi. W przedmiotowej sprawie skarżący kwestionują, aż dwa z powyższych warunków. Po pierwsze, wskazują oni, że w istocie nie doszło do budowy drogi lecz jedynie do przebudowy istniejącej uprzednio drogi gruntowej. Po drugie skarżący kwestionują operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wartości nieruchomości przed budową drogi i po jej budowie, wyjaśniając, że cena ich nieruchomości została zawyżona. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zagadnienia budowy drogi, a więc spełnienia podstawowego warunku ustalenia opłaty adiacenckiej o jakiej mowa w art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazać należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi". Stąd też, jak prawidłowo wskazały organy, dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się natomiast wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych). Ponieważ tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej "przebudową" – to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 963/11, Baza NSA, gdzie wskazano że kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi jest fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej wyżej definicji "przebudowy drogi" wynika bowiem, że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego; a contrario – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". Co więcej, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy, jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany (uwaga ta nie dotyczy rozbudowy drogi), a w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna; przykładowo w odniesieniu do dróg będzie to przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będąca wynikiem robót budowlanych. Także konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji budowli zamieszczonej w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), wymieniającej jako rodzaj budowli m.in. budowle ziemne. W powyższym świetle stwierdzenie, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adianecnckiej wymagało ustalenia, czy przed inwestycją drogową, o której mowa w zaskarżonej decyzji ustalającej opłatę adiacencką, przedmiotowa droga przy ulicy K. stanowiła drogę gruntową, powstałą w sposób naturalny, poprzez jej zwykłe użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie), czy też powstała w drodze przeprowadzenia na niej robót budowlanych skutkujących wykonaniem budowli (choćby tylko o charakterze budowli ziemnej). Organy administracji publicznej zaniechały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego uznając, że skoro w decyzji o lokalizacji drogi gminnej, Prezydent Miasta P. zatwierdził podział działki nr (...) na działki nr (...) i (...), a działka nr (...) została wydzielona pod drogę, to doszło tym samym do poszerzenia drogi, a w konsekwencji do jej budowy. Jednakże, w ocenie Sądu, sam fakt wydzielenia w drodze decyzji działki nr (...) pod drogę nie pozwala jednoznacznie wykluczyć, że droga przebiegała już uprzednio przez wydzieloną, w decyzji lokalizacyjnej, nieruchomość, a wydzielenie działki pod drogę było zabiegiem porządkującym stosunki własnościowe i nie wiązało się z faktycznym poszerzeniem pasa drogowego. Ustalenia dokonane w toku postępowania i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy kwestii tej nie wyjaśnia. Skarżący w toku postępowanie konsekwentnie podnosili, że do faktycznego poszerzenia pasa drogowego nie doszło, jednak organy nie odniosły się do powyższego zarzutu. Skarżący podnosili również, że droga na ulicy K. powstała w drodze utwardzania nawierzchni przez jej mieszkańców. Organy nie poczyniły jednak żadnych ustaleń co do tego, czy przed rozpoczęciem inwestycji drogowej, w związku z zakończeniem której naliczona została opłata adiacencka, na odcinkach nią objętych istniała już budowla drogowa powstała na skutek prowadzenia wcześniejszych robót budowlanych, czy też ów szlak komunikacyjny powstał w zupełnie naturalny sposób. Organy ograniczyły się do stwierdzenia, że brak jest wymaganej prawem budowlanym dokumentacji pozwalającej uznać istniejącą drogę za obiekt budowlany, co jednakże w ocenie Sądu nie może być przesądzające w tej kwestii. Innymi słowy, zabrakło ustaleń, czy w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do budowy drogi, w tym z jej ewentualną rozbudową, czy raczej tylko z przebudową (modernizacją) drogi. Sąd podkreśla, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na sformułowanie jednoznacznej odpowiedzi na powyższe pytanie. W aktach sprawy brak jest dokumentacji obrazującej stan pierwotny i zakres robót wykonywanych w ramach przedmiotowej inwestycji – w szczególności dokumentacji technicznej (projektu) inwestycji. Analiza dokumentów załączonych do akt sprawy prowadzi zaś do rozbieżnych wniosków. I tak, w "Protokole odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania" mowa jest o "budowie ulicy". Podobnie w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) listopada 2008 r. mowa jest o pozwoleniu na budowę drogi gminnej (ulicy) K.. Ale już w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej z dnia 12 czerwca 2008 r. wskazano, że zakres inwestycji obejmuje przebudowę istniejącej ulicy. Uwagi powyższe prowadzą do wniosku, że zagadnienie charakteru przedmiotowej inwestycji – w kontekście ustawowego wymogu wybudowania drogi (art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz legalnych definicji "drogi" i jej "budowy" oraz "przebudowy" (art. 4 pkt 2, 17 i 18 ustawy o drogach publicznych) – nie było przedmiotem dostatecznie wnikliwej analizy organów administracji, które z góry przyjęły, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji drogowej było równoznaczne z "wybudowaniem drogi" w rozumieniu art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wątpliwości Sądu budzi również przedłożony w ramach prowadzonego postępowania operat szacunkowy. Niewątpliwie operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego, w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.), który podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Jak wynika z analizy przedłożonego operatu szacunkowego z dnia (...) kwietnia 2013 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. P., biegła, w pkt. 5.1 operatu (s. 14) określiła procedurę postępowania przy zastosowaniu przyjętej metody wyceny – metody porównywania parami, wskazując, że pierwszym krokiem dokonywanej wyceny jest "utworzenie zbioru nieruchomości podobnych o znanych cechach transakcyjnych i cechach stanowiących podstawę wyceny" (poz.1), a następnie "wybór do porównań z utworzonego zbioru nieruchomości, co najmniej trzech nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny z ich niezbędną charakterystyką" (poz. 6). Należy jednak zwrócić uwagę, że biegła nie przedstawiła w przedłożonym operacie powyższego zbioru, ograniczając się jedynie do dość powierzchownej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości (pkt. 4.2 – s. 12 operatu szacunkowego). Na tym tle trudno ocenić, czy wybrane do porównania cztery nieruchomości były najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Dodatkowo pokreślenia wymaga, że również w odniesieniu do nieruchomości przyjętych do porównania rzeczoznacwa nie zawarł "niezbędnej charakterystyki" (por poz. 6 z pkt. 5.1. operatu, zawartego na s. 14) tych nieruchomości przechodząc wprost do porównania nieruchomości wycenianej kolejno z nieruchomościami wybranymi do porównania (tabela nr 1 i 2 ze s. 17 operatu oraz tabela nr 3 ze str. 18 operatu; podobnie tabela nr 4 i 5 oraz nr 6 ze s. 20 i 21 operatu). Tym samym, o ile znane są wagi poszczególnych cech nieruchomości przyjętych do porównań (atrakcyjność, wielkość nieruchomości, sąsiedztwo, kształt i warunki gruntowe), to jednak niemożliwym jest skontrolowanie ich prawidłowości, gdyż nieznane są (poza wielkością poszczególnych powierzchni gruntu) charakterystyki tych nieruchomości, obejmujące np. ich sąsiedztwo, czy też kształt działki. Dodatkowo w operacie brak jest jakiejkolwiek informacji, czy przyjęte do porównań nieruchomości posiadały uzbrojenie (wyceniana działka – jak wynika z treści operatu – była w pełni uzbrojona). Z treści operatu nie wynika przy tym, czy rzeczoznawca uznał powyższą cechę za nieistotną, z punktu widzenia dokonywanej wyceny, a jeżeli tak to dlaczego. W operacie, na s. 19, zawarto uwagę, że rodzaj cech oraz wagi tych cech określa się w odniesieniu do nieruchomości porównywanych – dla każdej próbki mogą być one różne. Istotnie, w przedłożonym operacie szacunkowym przyjęto różne rodzaje cech oraz ich wagi dla każdej próbki. W przypadku nieruchomości, przyjętych do porównania dla określenia wartości nieruchomości przed wybudowaniem drogi, rzeczoznawca określił wagę cechy kształtu i warunków gruntowych oraz atrakcyjności lokalizacji działki odpowiednio na poziomie 20% i 40%. Natomiast dla określenia wartości nieruchomości po wybudowaniu drogi cechom powyższym przyznano wagę odpowiednio 10% i 50%. W treści operatu nie wyjaśniono jednak w jakikolwiek sposób dlaczego nastąpiło powyższe zróżnicowanie wagi cech rynkowych, wpływających na wartość wycenianej nieruchomości. Powyższe braki operatu szacunkowego powodują, że utrudnione staje się dokonanie oceny jego prawidłowości. Sąd podkreśla, że wynikająca z art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny materiały dowodowego, w tym również operatu szacunkowego, nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek wyjaśnienia i rozważenie, czy materiał porównawczy, zastosowany przez rzeczoznawcę, był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z metody porównawczej. Stąd też, w przypadku powstania jakichkolwiek wątpliwości, dotyczących prawidłowości przedłożonego operatu, organ jest zobowiązany do podjęcia środków służących ich usunięciu, a w szczególności, przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego oraz stron postępowania, czy też wezwaniu rzeczoznawcy do jej uzupełnienia. W przedmiotowej sprawie organ zaniechał jednakże podjęcia powyższych środków. Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności prowadzenia postępowania z uwagi na upływ terminu, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrócić należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, ONSAiWSA 2009, Nr 5, poz. 84, wskazał, że trzyletni termin, o którym mowa w powołanym powyżej przepisie dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Mając na względzie moment stworzenia warunków do korzystania z drogi, określony na dzień (...) sierpnia 2009 r. (co nie zostało zakwestionowane przez skarżących), uznać należało, że termin, o jakim mowa w powyższym przepisie został dochowany. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że prowadząc przedmiotowe postępowanie zaniechano wyjaśniania, czy doszło w rzeczywistości do budowy lub rozbudowy drogi, w znaczeniu powyżej opisanym, a więc czy w sprawie zaszły przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej określone w art. 145 ust. 1 ustawy, o gospodarce nieruchomościami, zaś przy ustaleniu jej wysokości posłużono się niepełnym i ogólnikowym operatem szacunkowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało tym samym dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zobowiązane jest do dokonania niezbędnych ustaleń i uzupełnień materiału dowodowego, uwzględniając uwagi, oceny i wytyczne wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Dopiero jednoznaczne ustalenie, że zostały spełnione warunki do wymierzenia opłaty adiacenckiej – a zatem, że przedmiotowa inwestycja rzeczywiście polegała na budowie drogi, a nie jej przebudowie w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych – umożliwi ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie operatu szacunkowego zawierającego szczegółowe informacje na temat nieruchomości przyjętych do porównania oraz poszczególnych wag ich cech rynkowych. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.