II SA/Gl 591/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga została wniesiona na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach ( dalej zwanego WINB), którą w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzono postępowanie odwoławcze uruchomione w wyniku wniesienia przez M. G. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. ( dalej zwanego PINB) dnia [...] r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie wybudowanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w D. ( dalej zwanej S.M.) 10 miejsc postojowych z kostki brukowej wraz z placem manewrowym z żużla na działce przy ul. [...] w D. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez PINB w związku z pismami aktualnie skarżącej z dnia 20 sierpnia i 10 września 2012 r. W pismach tych M. G., zastępowana przez S. T., domagała się zbadania legalności zrealizowanych przez S.M. opisanych wyżej robót budowlanych. W szczególności wskazała, że zgłoszenie robót budowlanych przez S.M. miało miejsce już po zrealizowaniu przez nią miejsc postojowych. Wybudowano też nie 10 lecz 14 miejsc postojowych, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zarzuciła także, że do zgłoszenia S.M. dołączyła fałszywe oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż była ona tylko współużytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której zrealizowano te roboty, a obok niej udziały w tym prawie posiadały 23 osoby fizyczne. W uzasadnieniu decyzji nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie budowy przedmiotowych miejsc postojowych PINB wskazał, że M. G. jest właścicielką lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] w D. lecz nie jest członkiem Spółdzielni. Zarząd budynkiem, w którym znajduje się ten wydzielony lokal mieszkalny sprawuje S.M. "[...]". na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych ( Dz. U z 2001 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) Z uwagi na to , że M. G. jest współużytkownikiem wieczystym działki nr [...], k.m. [...], PINB uznał, że posiada ona interes prawny i przyznał jej prawo strony w postępowaniu dotyczącym wybudowania stanowisk postojowych na tej działce. W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji organ I instancji stwierdził, że budowę 10 miejsc postojowych dla samochodów osobowych, o których mowa była w piśmie M. G. rozpoczęto w dniu 9 maja 2011 r. w oparciu o zgłoszenie z dnia 28 marca 2011 r. W ocenie organu wybudowane miejsca postojowe nie naruszają wbrew twierdzeniom inicjatorki postępowania przepisów techniczno-budowlanych. W związku zaś z tym, że w sprawie nie wystąpiły także inne określone w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) przesłanki uzasadniające prowadzenie postępowania naprawczego należało wszczęte postępowanie umorzyć w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W odwołaniu od tej decyzji M. G. zarzuciła prowadzenie postępowania przez PINB z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadniając te zarzuty wskazała, że wbrew stanowisku organu I instancji S.M. wybudowała w gruncie rzeczy obiekt budowlany w postaci 14 miejsc postojowych, a nie tylko utwardziła teren działki kostką brukową. W istocie wykonana budowla składa się bowiem nie tylko z 10 miejsc postojowych wykonanych z kostki brukowej lecz także z 4 miejsc postojowych na terenie przyległym utwardzonym drobną frakcją frezowanego asfaltu, które określono jako plac manewrowy. W konsekwencji należało zatem przyjąć, że została bez pozwolenia na budowę wykonana została budowla. Wnosząca odwołanie zauważyła także, że Prezydent Miasta D. przyjął zgłoszenie budowy, o jakiej jest mowa w art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, a tymczasem PINB uznał, iż wykonano roboty budowlane w postaci utwardzenia powierzchni gruntu wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Odwołująca się zarzuciła także brak odniesienia się przez PINB w uzasadnieniu decyzji do kwestii związanej z posiadaniem przez S.M. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji, gdy nie uzyskała ona zgody pozostałych użytkowników wieczystych działki nr [...]. Obszerną część uzasadnienia odwołania M. G. poświęciła także niezgodności wykonanych miejsc postojowych z § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Uzasadniając umorzenie postępowania odwoławczego uruchomionego wniesionym przez M. G. odwołaniem WINB wskazał na art. 127 § 1 k.p.a., zgodnie z którym prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przysługuje stronom postępowania. Przymiot strony postępowania zakończonego decyzją PINB - zdaniem organu odwoławczego - nie przysługiwał jednakże skarżącej będącej właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w D.. Z własnością tego lokalu związany jest co prawda udział w użytkowaniu wieczystym działki, na której zrealizowane zostały przez S.M. miejsca postojowe lecz S.M. "[...]" sprawuje zarząd nieruchomością wspólną zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Tym samym Spółdzielnia była uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności i to niezależnie od tego czy są oni członkami spółdzielni. Mając powyższe na uwadze WINB uznał, że wnosząca odwołanie nie byłą stroną postępowania toczącego się przed PINB, a posiadała w nim jedynie interes faktyczny. Organ ten podkreślił, że w przypadku ustanowienia odrębnej własności lokalu w budynku spółdzielni mieszkaniowej co do zasady nie powstaje wspólnota mieszkaniowa, a poszczególnym właścicielom lokali nie przysługuje przymiot strony w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prawo budowlane, chyba, że wykażą własny interes prawny. W związku zaś z tym, że wnoszącej odwołanie M. G. nie przysługiwał przymiot strony postępowania należało zdaniem WINB umorzyć postępowanie odwoławcze. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na tę decyzję wniosła M. G. domagając się jej uchylenia, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Podała, że powodem podjęcia przez nią działań w przedmiotowej sprawie było bezprawne wyprowadzenie przez Zarząd S.M. pieniędzy zgromadzonych na koncie funduszu remontowego i sfinansowanie bez jej wiedzy i zgody parkingu za ponad 35 000 zł.. Znaczną część uzasadnienia swojej skargi M. G. poświęciła błędnemu jej zdaniem zakwalifikowaniu przez PINB zrealizowanych robót budowlanych dowodząc, że stanowiły one budowę parkingu bądź placu postojowego, a nie polegały jedynie na utwardzeniu gruntu działki. Organ I instancji w związku z tym nieprawidłowo uznał, że zrealizowane przez S.M. roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem. Organ ten dokonał także niedopuszczalnej wykładni § 21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie skarżącej opisane działania PINB zmierzały do umorzenia postępowania ze względu na interes S.M. oraz Urzędu Miejskiego. Odnosząc się do zaskarżonej decyzji skarżąca stwierdziła, że WINB zamiast rozpoznać jej odwołanie uznał, że nie była ona uprawniona do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie. Podkreśliła, że jej zdaniem organ II instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wywodząc z treści tego przepisu, że daje on spółdzielniom mieszkaniowym uprawnienie do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych. Skarżąca powołała się natomiast na wykładnię tego przepisu zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, zgodnie z którą zarząd nieruchomością wspólną uprawnia spółdzielnię mieszkaniową do samodzielnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. W ocenie skarżącej wybudowanie w miejscu dotychczasowego pasa zieleni 10 miejsc postojowych z kostki brukowej oraz stanowiącego naturalne ich przedłużenie tzw. placu manewrowego, który tworzy dodatkowe 4 miejsca postojowe stanowi czynność w sposób oczywisty wykraczającą poza eksploatację i utrzymanie zarządzanej nieruchomości wspólnej. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że podtrzymuje w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne. W szczególności z uwagi na treść zaskarżonego orzeczenia opartego art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd nie był uprawniony do kontroli merytorycznej treści decyzji PINB poprzedzającej zaskarżone orzeczenie, bowiem kontrolą objęta została legalność decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Zasadniczą kwestią wymagająca rozważenia w sprawie była prawidłowość zastosowania w niej przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zgodnie z tym przepisem zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Wskazać trzeba, że wobec występującej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżności co do tego, czy powołany przepis daje spółdzielniom mieszkaniowym uprawnienie do dysponowania zarządzanymi przez nie nieruchomościami na cele budowlane Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił do składu 7 sędziów tego Sądu o podjęcie uchwały udzielającej odpowiedzi na pytanie: "Czy sprawowany przez spółdzielnię mieszkaniową zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy. o spółdzielniach mieszkaniowych, uprawniają do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, bez potrzeby uzyskania przez zarządcę zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności?" Odpowiadając na to pytanie skład 7 sędziów NSA podjął uchwałę o charakterze abstrakcyjnym z dnia 13 listopada 2012 r., II OPS 2/12, w której wskazał, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie powołanego wyżej przepisu zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej" ( por. ONSAiWSA 2013/2/23). Wskazana uchwała powoduje, że jej treścią związane są pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tej uchwały w trybie przewidzianym w art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) wszystkie sądy winne są ją respektować. Istota mocy wiążącej uchwał sprawdza się zatem do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. W konsekwencji należy zgodzić się ze skarżącą, że WINB w sposób wadliwy dokonał wykładni art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Organ ten co prawda stwierdził jedynie, że przepis ten dawał uprawnienie S.M. "[...]" do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, to jednak wywiódł z tego stwierdzenia zbyt daleko idący wniosek. W szczególności uznał on, jak się zdaje, że omawiany przepis ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych daje spółdzielni mieszkaniowej uprawnienie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez względu na to czy zamierzone roboty budowlane mają na celu utrzymanie nieruchomości wspólnej w należytym stanie technicznym ( bieżące remonty) czy też będą to roboty budowlane wykraczające poza czynności zachowawcze. Tymczasem art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zawiera wyraźne wyłączenie możliwości zastosowania zasad odnoszących się do sposobu zarządu, określonych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), a zatem uwzględnić należy w tym wypadku odesłanie zawarte w art. 1 ust. 2 ostatnio wskazanej ustawy do stosowania w zakresie nieuregulowanym tą ustawą przepisów Kodeksu cywilnego. W konsekwencji tego spółdzielnia mieszkaniowa w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu, a więc także w sprawach dotyczących dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej obowiązana jest uzyskać zgodę wszystkich właścicieli lokali (art. 199 K.c.), chyba że w umowach o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego inaczej zostanie określony zakres zarządu powierzonego spółdzielni mieszkaniowej. Ponownie rozpatrując sprawę WINB przyjmie, że skarżąca M. G., będąca współużytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ma przymiot strony w sprawie legalności zrealizowanych przez S.M. "[...]" miejsc postojowych na tej nieruchomości wspólnej. W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. O niewykonalności uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekał na podstawie art. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepisy art. 200, art. art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a.