VII SA/Wa 861/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2013 r. sprawy ze skargi W. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. I. Stan sprawy 1. Główny inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku W. Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2013 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2007 r. znak: [...] - utrzymał w mocy własną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]decyzją z dnia [...]lipca 2007 r. znak: [...], nakazał W. Ś. "zamurować wszystkie otwory (okna i otwory wentylacyjne) znajdujące się w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego głównego z oficyną usytuowanego na nieruchomości położonej w [...]przy pl. [...] (działka nr [...], ark. [...]) od strony nieruchomości położonej w [...]przy pl. [...] (działka nr [...], ark. [...]) w terminie do [...]września 2007 r.". [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania W. Ś. decyzją z dnia [...]sierpnia 2007 r. znak: [...] uchylił decyzję z dnia [...]lipca 2007 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Po 474/07 odrzucił skargę A. B. na decyzję z dnia [...]sierpnia 2007 r. A. B. pismem z dnia [...]kwietnia 2011 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2007 r., jako podstawę wskazując rażące naruszenie art. 45 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, oraz art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]października 2011 r. znak: [...]stwierdził nieważność decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2007 r. znak: [...], a decyzją z dnia [...]grudnia 2011 r. znak: [...]- utrzymał w mocy własną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi W. Ś., wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 494/12 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2011 r. znak: [...]oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2011 r. znak: [...]. 3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania przed powiatowym organem nadzoru budowlanego były otwory (okna i otwory wentylacyjne) znajdujące się w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego usytuowanego w [...]przy ul. [...], które Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]decyzją z dnia [...]lipca 2007 r. nakazał zamurować. Zgodnie z argumentacją [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]sierpnia 2007 r. - uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]lipca 2007 r. i umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji - podstawą do umorzenia tego postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość było wpisanie budynku, w którym znajdują się te otwory do rejestru zabytków województwa [...]pod nr [...], i ta decyzja organu wojewódzkiego jest przedmiotem oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z ustaleń organu wynika, że wszystkie otwory (okna i otwory wentylacyjne) w ścianie szczytowej zlokalizowanej w granicy z działką nr [...]położoną w [...]przy ul. [...]zostały wykonane niezgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które to rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, a także ich usytuowanie na działce budowlanej, by zapewniały spełnienie wymagań ustalonych w Prawie budowlanym. Jak stwierdził organ, zarówno w dacie powstania przedmiotowych otworów jak i w dacie wydania decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2007 r., przepisy technicznie nie przewidywały możliwości usytuowania otworów okiennych w ścianie budynku znajdującej się w granicy z sąsiednią działką. Zdaniem organu, powiatowy organ nadzoru budowlanego zasadnie podjął działania zmierzające do doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, zaś [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe rażąco naruszył prawo - art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ administracji publicznej, zgodnie z art. 105 kpa umarza postępowanie, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialno-prawnego, a więc gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy, bądź gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, nie zaszły okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W, Ś. i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku [z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 494/12] stwierdził, że w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2011 r. oraz z dnia [...]grudnia 2011 r. brakuje oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy możliwa była ingerencja nadzoru budowlanego. Zarówno w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]stycznia 2013 r. jak i decyzji z dnia [...]lutego 2013 r. Główny inspektor Nadzoru Budowlanego również nie wyjaśnił prawidłowo ingerencji organu nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżącego, decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2007 r. znak: [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż faktycznie była bezprzedmiotowa. Decyzją z dnia [...]sierpnia 2007 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykuciu otworów okiennych w ścianie budynku położonego w [...]przy [...], stwierdzając brak kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia przedmiotowej sprawy i umorzył postępowanie. Ustalony w tej sprawie stan faktyczny jest bezsporny i wynika z niego, że okna zostały wykute znacznie wcześniej niż budynek przy [...] został wpisany do rejestru zabytków, tj. w 2000 r. Wbrew temu co wynika z decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2013 r. i z dnia [...]stycznia 2013 r., organy nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 45 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie są właściwe do prowadzenia postępowań w sprawie przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Kompetencje do wydania decyzji w tej sprawie ma Wojewódzki Konserwator Zabytków, gdyż wykucie okien nastąpiło bez jego pozwolenia. Dlatego też uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]lipca 2007 r. i umorzenie postępowania pierwszej instancji było całkowicie uzasadnione i zgodne z obowiązującymi przepisami, a zwłaszcza z art. 45 ustawy. To, że przedmiotowy budynek został wpisany do rejestru zabytków dopiero w dniu [...]grudnia 2000 r., gdy były już wykute okna w ścianie szczytowej od strony nieruchomości wnioskodawcy ma znaczenie o tyle, zdaniem skarżącego, że stanu tego nie można po tej dacie zmieniać bez zgody konserwatora zabytków, a takiej zgody nie ma, gdyż zabraniają tego przepisy ustawy. Skarżący podniósł również, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]stycznia 2013 r. jak i decyzji z dnia [...]lutego 2013 r. w dalszym ciągu nie wyjaśnił, na jakiej podstawie organ nadzoru budowlanego - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł ingerować w sprawie, skoro w innej części uzasadnienia obu decyzji twierdzi, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowią lex specialis względem przepisów prawa budowlanego. A skoro tak, to w przypadku budynku wpisanego do rejestru zabytków organem właściwym do podjęcia decyzji jest Wojewódzki Konserwator Zabytków, a nie organy nadzoru budowlanego. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Główny inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]stycznia 2013 r. stwierdzającą nieważność decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2007 r. - którą to decyzją [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]lipca 2007 r. nakazującą W. Ś. zamurować wszystkie otwory (okna i otwory wentylacyjne) znajdujące się w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego głównego z oficyną usytuowanego na nieruchomości położonej w [...]przy [...] (działka nr [...], ark. [...]) od strony nieruchomości położonej w [...]przy [...] (działka nr [...], ark. [...]) w terminie do [...]września 2007 r. - i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.1 Jak wynika z akt sprawy, A. B. pismem z dnia [...]kwietnia 2011 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2007 r., jako podstawę wskazując rażące naruszenie art. 45 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, oraz art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]października 2011 r. stwierdził nieważność decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2007 r., a decyzją z dnia [...]grudnia 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję. 3.2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 494/12 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2011 r. stwierdzając w uzasadnieniu, iż bez oceny tego, czy w okolicznościach niniejszej sprawy możliwa była ingerencja nadzoru budowlanego, nie jest możliwa prawidłowa ocena decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu. Tylko merytoryczna ocena dopuszczalności ingerencji nadzoru budowlanego w zakresie w jakim miało to miejsce po myśli decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2007 r. da podstawę do oceny dopuszczalności jej uchylenia i umorzenia postępowania, w decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania zawarte w uzasadnieniu orzeczenia sądu administracyjnego mają wytyczać kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd, w uzasadnieniu wyżej przywołanego wyroku zawarł wskazania dalszego postępowania, jednakże organ z tego obowiązku się nie wywiązał. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie przedstawił oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy możliwa była ingerencja nadzoru budowlanego, jak również nie ocenił merytorycznie dopuszczalności tej ingerencji. Organ nie ustalił jednoznacznie, kiedy zostały wykonane otwory okienne, czy przed wpisaniem kamienicy do rejestru zabytków czy po wpisaniu, a w przypadku budynku wpisanego do rejestru zabytków - kto jest organem właściwym do podjęcia decyzji - czy konserwator zabytków czy organ nadzoru budowlanego. Organ nie przedstawił oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy możliwa była ingerencja nadzoru budowlanego, jak również nie ocenił merytorycznie dopuszczalności tej ingerencji, co powinien był uczynić stosownie do przywołanego wyżej wyroku Sądu. IV. 1. Zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. 2. W świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa - bowiem organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem przedwcześnie, i wbrew wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 494/12, a zatem z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzygnięto sprawę. W tej sytuacji badanie, czy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego – byłoby przedwczesne. V. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.