VII SA/Wa 88/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków skargę oddala. I. Stan sprawy 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku S. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków parku dworskiego w [...], gmina [...]- utrzymał w mocy własną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g., art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5, i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z dania 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z dnia [...] marca 1992 r. znak: [...], wpisał do rejestru zabytków pod nr [...] park podworski w [...], gmina [...], w granicach określonych na załączonym planie stanowiącym integralną część tej decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na wniosek S. G., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił skreślenia z rejestru zabytków tego parku. S. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdząc, że zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do skreślenia tego zbytku z rejestru zabytków, a zaskarżona decyzja została podjęta niezgodnie z materiałem dowodowym sprawy, w tym z dołączoną do wniosku ekspertyzą sporządzoną w 2000 r. przez architekta krajobrazu M. S. oraz ze zleconą przez organ opinią Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] października 2011 r. autorstwa architekt krajobrazu . D.. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skreślony z rejestru zabytków zostaje uprzednio wpisany do tego rejestru zabytek, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Przepis ten, zdaniem organu, dopuszcza wykreślenie obiektu czy obszaru z rejestru zabytków jedynie w wyżej zacytowanych, ściśle określonych przypadkach, przy czym, z orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że utrata wartości winna być całkowita, przekształcenia nieodwracalne, by możliwe było skreślenia zabytku z tego rejestru. Organ podkreślił, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków jest bezstronna ocena, czy wartości, które podlegały ochronie w chwili wpisania zabytku do rejestru, zostały utracone w stopniu uzasadniającym zupełną rezygnację z ochrony prawnej danego zabytku, a w ocenie organu prowadzącego niniejsze postępowanie, materiał dowodowy sprawy nie wskazuje na całkowite unicestwienie walorów, dla których zabytkowy park został objęty ochroną konserwatorską. Z ustaleń organu wynika, że w 1992 r. - w chwili wpisu tego zabytku do rejestru, znaczna część nieruchomości pozbawiona była cech parkowych. Z ewidencji zabytkowych obiektów województwa warszawskiego wynika, że już w 1976 r. park [...] znajdował się w stanie katastrofalnym, bowiem tylko w części północnej parku zadrzewienie zachowało charakter parkowy. Pomimo niekwestionowanego faktu, wskazywanego w obu opiniach, że obecne ubytki w drzewostanie uniemożliwiają odczytanie dawnej kompozycji parku, do dzisiaj zachowały się wyszczególnione w "Ekspertyzie stanu zachowania drzewostanu oraz zabytkowej kompozycji przestrzennej parku dworskiego w [...]" z 2000 r., autorstwa architekta krajobrazu M. S., walory zabytkowe takie jak: czytelne historyczne granice zewnętrzne założenia utrwalone w terenie, funkcjonale podziały przestrzenne dawnego majątku, relikty historycznego drzewostanu, dawne stawy oraz zewnętrzny układ dróg. Elementy te stanowiły i nadal stanowią ważne ramy kompozycyjno - przestrzenne zabytkowego założenia. Wartości te zostały także wymienione w opinii z dnia [...] października 2011 r. sporządzonej przez architekt krajobrazu A. D., w której wyraźnie stwierdzono, że w północnej części działki nr ew. [...] występuje drzewostan, w tym rząd okazałych robinii rosnących na granicy założenia, a na pozostałym terenie rosną pojedyncze drzewa, co odpowiada stanowi zachowania opisanego w ww. ekspertyzie z 2000 r. Wprawdzie w dalszej części opinii zanotowano pojawienie się następnych ubytków w drzewostanie, niemniej jednak nadal zachowane są relikty starodrzewu parkowego. Organ zwrócił uwagę, że ze specyfiki zabytku nieruchomego podlegającego ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania, wymienionego w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g - stanowiącego parki, ogrody i inne formy zaprojektowanej zieleni, wynika, że zabytek taki jest w pełni odnawialny. Dopóki zatem zachowane są najcenniejsze okazy zieleni na terenie obszaru zabytkowego, możliwa jest ich szybka i skuteczna rewaloryzacja. Nawet znaczące przekształcenia pierwotnego układu kompozycyjnego nie decydują o bezpowrotnej utracie wartości zabytkowych takiego obszaru. Jednocześnie organ uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie narusza wyrażonej w art. 80 kpa zasady swobodnej oceny dowodów, zgodnie z którą organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, rozpatrywane orzeczenie nie leży w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a przeciwnie - w całości opiera się na ustaleniach faktycznych, fragmentarycznie zacytowanych w uzasadnieniu, dokonanych zarówno przez architekta krajobrazu M.S., jak i przez architekt krajobrazu A. D.. Wyjaśnił, że organ konserwatorski posiada wiedzę specjalistyczną, która umożliwia mu rzetelną ocenę merytoryczną uzyskanych dowodów. Wprawdzie sentencja zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. różni się od stwierdzenia zawartego we wnioskach końcowych opinii autorstwa architekt krajobrazu A. D., co do zaistnienia przesłanek określonych w art. 13 ust. 1 ustawy, niemniej przedmiotem zleconej opinii biegłego było jedynie wyjaśnienie stanu faktycznego, a w szczególności ocena obecnego stanu zachowania przedmiotowej nieruchomości, ustalona w oparciu przeprowadzone w terenie oględziny. Zadaniem organu jest natomiast zbadanie, czy ustalony w zebranym materiale dowodowym stan faktyczny mieści się w dyspozycji przepisu stanowiącego podstawę materialno prawną zapadającego w sprawie rozstrzygnięcia. Ponadto, zdaniem organu, wskazana wyżej konkluzja uzyskanej opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa nie jest spójna z opisanym w tej opinii stanem faktycznym, z którego jednoznacznie wynika, że część wskazanych cech zabytkowego parku podworskiego w [...], jakie posiadał on w chwili wpisu do rejestru zabytków, zachowała się do dziś dnia, w tym historyczny szpaler robinii wzdłuż północnej granicy parku, pojedyncze relikty starodrzewu parkowego, czytelne granice zewnętrzne całego kompleksu, zapisane na gruncie charakterystycznymi liniami dróg, rowów, rzędów drzew, wyraźny podział funkcjonalny całego założenia na zagospodarowaną część gospodarczo - użytkową na południu, dawną dworską z podjazdem oraz obszar zieleni wysokiej w części północnej. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. G.; zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez nie wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; "z podpisów widniejących, zarówno pod decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., jak i decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy wynika, że autorem obydwu decyzji była ta sama osoba działająca z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ..."; 2) art. 7, 77 § 1 i 80 kpa polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dopuszczenie się dowolności przy ocenie materiału dowodowego oraz nie rozpatrzenie całości zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji sprzecznej ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności z opinią Narodowego Instytutu Dziedzictwa ustalającą czy obiekt zabytkowy kwalifikuje się do skreślenia z rejestru zabytków; 2. prawa materialnego, tj. art. 13 § 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej skreślenia parku z rejestru zabytków, podczas gdy wobec zaistnienia przesłanek określonych naruszonym przepisie organ winien wydać decyzję zgodnie z wnioskiem i orzec o skreśleniu parku z rejestru zabytków - - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków parku dworskiego w [...][...], gmina [...], wpisanego do tego rejestru decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z dnia [...] marca 1992 r. pod numerem [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. 1 Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), zabytek stanowi nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Ochronie i opiece podlegają zabytki nieruchome, będące w szczególności parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni - bez względu na stan zachowania, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 g ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z akt sprawy wynika, że w chwili wpisywania parku [...] do rejestru zabytków w 1992 r. znaczna część nieruchomości pozbawiona była cech parkowych, ponieważ tylko w północnej części parku zadrzewienie zachowało charakter parkowy, jednakże, co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy ekspertyz, zostały zachowane walory takie jak czytelne historyczne granice zewnętrzne założenia utrwalone w terenie, funkcjonale podziały przestrzenne dawnego majątku, relikty historycznego drzewostanu, dawne stawy oraz zewnętrzny układ dróg, a ponadto zachowane są relikty starodrzewu parkowego. Zauważyć również należy, że stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytki do rejestru zabytków wpisuje decyzją wojewódzki konserwator zabytków, który to organ konserwatorski posiada, zdaniem Sądu, wiedzę specjalistyczną, która umożliwia ocenę merytoryczną znajdujących się w aktach sprawy dowodów. Słusznie organ zauważył, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie skreślenia z rejestru zabytków jest ocena, czy wartości, które podlegały ochronie w chwili wpisania zabytku do rejestru zostały utracone w stopniu uzasadniającym zupełną rezygnację z ochrony prawnej, jaką jest wpis do rejestru, danego zabytku. Sąd podziela pogląd organu, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje na całkowite unicestwienie walorów, dla których zabytkowy park w [...]został objęty ochroną konserwatorską. W chwili wpisywania do rejestru zabytków w 1992 r. park ten był "w stanie katastrofalnym" - co wynika z ewidencji obiektów zabytkowych, jednakże pewne walory zabytkowe zostały zachowane i stanowią ważne ramy kompozycyjno - przestrzenne zabytkowego założenia, na co również wskazuje opinia z dnia [...] października 2011 r. Art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków stanowi, że ochronie podlegają zabytki bez względu na stan zachowania, i należy podkreślić, że zabytek taki jak park czy ogród jest zabytkiem w pełni odnawialnym. 3.2 Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytek wpisany do rejestru zabytków zostaje skreślony z tego rejestru, gdy uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Podzielić należy pogląd wynikający z utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, że skreślenie zabytku z rejestru jest możliwe tylko w przypadku całkowitej utraty wartości będących podstawą wpisu do rejestru czy też zaistnienia nieodwracalnych przekształceń. Słusznie organ podkreślił, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków jest bezstronna ocena, czy wartości, które podlegały ochronie w chwili wpisania zabytku do rejestru, zostały utracone w stopniu uzasadniającym zupełną rezygnację z ochrony prawnej danego zabytku, a w ocenie organu prowadzącego niniejsze postępowanie, materiał dowodowy sprawy nie wskazuje na całkowite unicestwienie walorów, dla których zabytkowy park został objęty ochroną konserwatorską. Sąd pogląd ten podziela. 3.3 Zgodnie z art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skreślenie z rejestru zabytków następuje na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Zgodnie natomiast z art. 127 § 3 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, lecz strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 392 z pźn. zm.) minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza (jednego) i podsekretarzy stanu (kilku), gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu; ministra zastępuje sekretarz stanu w zakresie przez ministra ustalonym. Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie organem administracji publicznej jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który rozpoznawał sprawę jako organ pierwszej instancji, i zgodnie z art. 127 § 3 kpa, ponownie rozpatrywał sprawę. Jeśli ustawa przewiduje możliwość dwukrotnego rozpoznania sprawy przez ten sam organ - jednoosobowy, a równocześnie "ustawowym" zastępcą ministra, czyli organu administracji publicznej jest sekretarz stanu, to zdaniem Sądu nie ma żadnych przeszkód, aby rozstrzygnięcie zarówno w pierwszej instancji jak również po ponownym rozpoznaniu sprawy zostało podpisane z upoważnienia organu czyli ministra przez tego samego sekretarza stanu - który jest pierwszym zastępcą ministra, ale nie jest pracownikiem organu. IV. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona, a organ rozpoznając sprawę w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dopuścił się dowolności. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.