II SA/Ol 550/13

Dnia 30 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2013 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 11 lutego 2013r. Prezydent Miasta odmówił przyznania M. K. zasiłku pielęgnacyjnego jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca nie spełnia warunków wynikających z art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z akt sprawy wynika bowiem, że wnioskodawca ukończył 21 rok życia w dniu 28 lutego 2003r. Natomiast w przedłożonym orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia 22 października 2007r., jak również w orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 28 listopada 2007r. został u niego stwierdzony umiarkowany stopień niepełnosprawności, czyli całkowita niezdolność do pracy, a jako datę powstania niezdolności do pracy wpisano "przed dniem 31 sierpnia 2003r." W orzeczeniach tych brak jest wskazania dokładnej daty powstania niezdolności do pracy, zaś ustalenie takie jest konieczne do ubiegania się o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Jednocześnie podkreślono, iż organy rozpoznające wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego są związane orzeczeniem lekarskim i nie mają kompetencji do ustalenia daty powstania niepełnosprawności we własnym zakresie. Uprawnionym organem, który może poddać ocenie przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty, w celu poczynienia ustaleń co do momentu powstania niepełnosprawności i jego stopnia, jest zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, bowiem to ten organ wydaje orzeczenia o niepełnosprawności, o których mowa w art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosowne orzeczenie nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem ani tym bardziej domniemaniem, że niepełnosprawność w rozumieniu art. 16 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy mogła powstać przed ukończeniem przez stronę 21 roku życia. Ustawodawca wymaga bowiem, aby w orzeczeniu właściwej jednostki zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, że niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia. Organ powołał się przy tym na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 października 2011r. (sygn. akt IV SA/Wr 74/2011). M. K. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 stycznia 2013r. do dnia 31 stycznia 2016r. W uzasadnieniu odwołujący podniósł, iż organ odmówił mu przyznania świadczenia, wskazując na brak jednoznacznego stwierdzenia, że niepełnosprawność powstała przed ukończeniem przez niego 21 roku życia. Jednakże wcześniej – w okresie od dnia 1 grudnia 2007r. do dnia 21 grudnia 2012r. taki zasiłek został mu przyznany, na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 września 2008r. Jednocześnie zainteresowany wskazał na orzeczenie Powiatowej Komisji Lekarskiej z dnia 28 marca 2001r., z którego wynika, że choroba już wtedy istniała. Decyzją z dnia 22 maja 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, wskazując jako podstawę prawną przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wprawdzie odwołujący legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnoprawności z dnia 9 stycznia 2013r., z którego wynika, iż jego niepełnosprawność powstała przed dniem 31 sierpnia 2003r., jednakże nie można jednoznacznie stwierdzić, czy powstała ona do ukończenia przez niego 21 roku życia, tj. przed dniem 28 lutego 2003r. Tym samym - w ocenie Kolegium - ustalony stan faktyczny, w tym fakt, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby niepełnosprawność wnioskodawcy powstała u niego w wieku do ukończenia 21 roku życia, brak jest podstaw do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Organ drugiej instancji powołał się przy tym na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 lutego 2012r. (sygn. akt II SA/Ol 34/12) w którym Sąd wskazał, iż nie jest dopuszczalne w postępowaniu o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego jakiekolwiek ustalanie przez organy daty powstania niepełnosprawności, a w szczególności ustalanie, czy istotnie niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia. Organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, czy daty stwierdzenia określonego stopnia niepełnosprawności, ponieważ są związane – co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia – orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę. Jednocześnie skład orzekający Kolegium w przedmiotowej sprawie nie podzielił stanowiska Kolegium przedstawionego w decyzji z dnia 29 września 2008r., na mocy której odwołujący miał przyznany zasiłek pielęgnacyjny. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. K., żądając jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania. W jego ocenie organ odwoławczy nie zastosował się do postanowień zawartych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. ustanawiającego sposób i tryb postępowania o świadczenia rodzinne, w tym przede wszystkim § 6 ust. 2, zgodnie z którym do wniosku należy dołączyć orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności oraz inne dokumenty, w tym oświadczenia, niezbędne do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy, skoro nie miał pewności, czy niepełnosprawność powstała przed ukończeniem przez niego 21 roku życia, mógł oprzeć się na dołączonym do odwołania orzeczeniu Powiatowej Komisji Lekarskiej z dnia 28 marca 2001r., z którego wynika, iż choroba "[...]" już wtedy istniała. Skarżący powołał się na wyrok WSA w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 712/12), w którym Sąd, uchylając decyzję w sprawie osoby z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności i wpisem w orzeczeniu, że nie można ustalić dnia powstania niepełnosprawności, stwierdził konieczność dopuszczenia innych dokumentów, w tym oświadczeń, niezbędnych do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżący podkreślił, że po raz pierwszy datę powstania u niego niepełnosprawności ustalił Lekarz Orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia 22 października 2007r., orzekając całkowitą niezdolność do pracy, a datę jej powstania określił na "przed 31 sierpnia 2003r." Zgodnie bowiem z przepisami renta socjalna przysługuje osobie, u której całkowita niezdolność do pracy powstała w czasie nauki przed ukończeniem 25 roku życia, zaś skarżący zakończył naukę w dniu 31 sierpnia 2003r., aby zatem uzyskać prawo do renty niezbędne było stwierdzenie, że niepełnosprawność istniała nie później niż w tym dniu. W późniejszych orzeczeniach, w tym także Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, właśnie ta data była wpisywana jako data powstania niepełnosprawności. Jednocześnie skarżący zaznaczył, iż w okresie od dnia 1 grudnia 2007r. do dnia 31 grudnia 2012r. na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 sierpnia 2008r. otrzymywał zasiłek pielęgnacyjny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 i 2 powołanej ustawy zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji i przysługuje on: niepełnosprawnemu dziecku, osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz osobie, która ukończyła 75 lat. Ponadto stosownie do treści art. 16 ust. 3 powołanej ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. W niniejszej sprawie skarżącemu odmówiono przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wskazując, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki uzasadniające jego przyznanie, gdyż na podstawie treści przedłożonych dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, czy niepełnosprawność skarżącego powstała przed ukończeniem przez niego 21 roku życia, tj. przed dniem 28 lutego 2003r. Wskazano przy tym, że organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, czy daty stwierdzenia określonego stopnia niepełnosprawności, ponieważ są związane – co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia – orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę. Z przedłożonego przez skarżącego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika zaś bezspornie jedynie fakt, że niepełnosprawność powstała przed dniem 31 sierpnia 2003r. Nie można jednak z całą stanowczością stwierdzić, że istniała przed dniem 28 lutego 2003r., a więc przed dniem ukończenia przez stronę 21 lat. Podnieść jednak należy, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 września 2008r. (nr "[...]") skarżącemu przyznano zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 grudnia 2007r. do 31 grudnia 2012r. Przy czym decyzja ta została wydana w identycznym stanie faktycznym i prawnym. Nie uległa bowiem zmianie treść art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Także poprzednio przedłożone przez skarżącego orzeczenie Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 28 listopada 2007r. zawiera identyczne zapisy, co aktualne orzeczenie z dnia 9 stycznia 2013r., w tym ten stwierdzający, że niepełnosprawność istnieje od "przed 31 sierpnia 2003r." Jedyna różnica wynika z faktu, że poprzednie orzeczenie zostało wydane na okres do 31 grudnia 2012r., a obecne wydane jest na okres do 31 stycznia 2016r. Należy zatem podnieść, że organy administracji - orzekając na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego – obowiązane są przestrzegać zasad w Kodeksie tym określonych. Jedną z takich podstawowych zasad jest zasada pogłębiania zaufania do władzy publicznej, wyrażona w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazano zaś w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 1998r. (Sygn. akt I SA/Łd 652/97, LEX nr 35144) zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2012r. (Sygn. akt II OSK 2539/10, LEX nr 1145614) wskazując, że wahania poglądów prawnych wyrażanych w decyzjach organu administracji publicznej, kierowanych do tego samego podmiotu oraz na tle takich samych stanów faktycznych i tożsamej podstawie prawnej mogą być uznane za naruszenie wskazanej zasady z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zatem podnieść, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo oczekiwać od organu administracji publicznej, działającego wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, stałości formułowanych na tle określonego stanu faktyczno - prawnego poglądów. W niniejszej sprawie o takiej stałości trudno mówić, a zmiana stanowiska organu nie jest należycie uzasadniona. Należy bowiem podnieść, że w zaskarżonej decyzji Kolegium – uzasadniając zmianę swojego stanowiska - powołało się wyłącznie na wyrok tut. Sądu, w którym wyrażono pogląd, że organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności. Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym można znaleźć także odmienne stanowiska. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 lipca 2012r. (sygn. akt II SA/Ke 431/12 dostępny w Internecie) stwierdzono bowiem, że ustalenie, czy wystąpiła ustawowa przesłanka przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, przewidziana w art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. powstanie niepełnosprawności o umiarkowanym stopniu w wieku do ukończenia 21 roku życia, nie następuje wyłącznie na podstawie zapisu zawartego w orzeczeniu o niepełnosprawności; może nastąpić na podstawie innych dokumentów i oświadczeń niezbędnych do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, o których mowa w § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2011r. Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 298, poz.1769). Podobne stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 6 grudnia 2012r. (Sygn. akt II SA/Ke 712/12, dostępny w Internecie), na który powołano się w skardze. Należy przy tym wskazać, że w wyrokach tych Sąd - uzasadniając swoje stanowisko – podniósł, że powołane wyżej nowe rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sposób odmienny reguluje kwestię dokumentów, jakie należy przedłożyć przy ubieganiu się o zasiłek pielęgnacyjny, gdyż obecnie obowiązujący przepis rozporządzenia wymaga złożenia orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, lecz nie wymaga, jak poprzednio, aby orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wskazywało datę powstania niepełnosprawności. Jednocześnie wymaga się złożenia "innych dokumentów i oświadczeń niezbędnych do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego". Z wyżej podanych względów trudno uznać, że rozstrzygnięcie Kolegium zostało należycie uzasadnione. Co więcej organ nie odniósł się do wskazanej zmiany przepisów rozporządzenia. Wprawdzie zmiana ta nie dotyczy samych zasad warunkujących przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, lecz dokumentów jakie należy przedłożyć, ale nie wyjaśniono w związku z tym z jakich względów organ uznał, że pomimo aktualnego brzmienia § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, organ rozpatrujący wniosek o przyznanie tego świadczenia nie może dokonywać we własnym zakresie ustaleń co do daty powstania niepełnosprawności. Na marginesie należy także wskazać, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano się na niewłaściwą podstawę prawną, a mianowicie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zamiast art. 16 tej ustawy, na który powołano się w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 wskazanej wyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. ----------------------- 7