IV SA/Wa 990/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego" [...]" z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2013 r. r nr. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej SKO) na podstawie art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2000 r., Nr. 79, poz. 856 ze zm.) i 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Nr. 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej kpa, stwierdziło niedopuszczalność odwołania organizacji ekologicznej Stowarzyszenia Zwykłego [...] w Gminie S., dalej skarżący, od decyzji Wójta Gminy S. z [...].12. 2012 r. nr. [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu na działce [...] w W. siłowni wiatrowej o mocy 600 kW. Stan sprawy przedstawiał się następująco. J. P. złożył 14.09. 2012 r. w urzędzie Gminy S. wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wolnostojącej elektrowni wiatrowej o mocy 600 kW w miejscowości W., na działce [...]. Po wszczęciu postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z [...] października 2012 r. i Państwowy Inspektor Sanitarny w P., pismem z [...] października 2012 r., wyrazili opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia. Wójt Gminy S., po zawiadomieniu stron postępowania o możliwości zapoznania się z aktami, decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr. [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia. Odwołanie od tej decyzji wniosło Stowarzyszenie zwykłe [...] w Gminie S. z siedzibą w W., które nie było uczestnikiem tego postępowania. W odwołaniu zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 28, 10, 7, 77, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 5, 79 ust. 1, 85 ust. 2 pkt 2 i 63 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz.2008.199.1227), dalej ustawa o ocenach. Postanowieniem z [...] lutego 2013 r. SKO w C. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że: 1. odwołanie zostało wniesione w terminie otwartym do wniesienia odwołania przez podmioty, które faktycznie uczestniczyły w postępowaniu jako strony; 2. odstąpienie przez organ od wymogu sporządzania raportu o oddziaływaniu, a tym samym odstąpienie od wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, skutkuje brakiem obowiązku udziału społeczeństwa w tego rodzaju postępowania i w świetle art. 44 o ocenach; 3. nie badało drugiego z warunków dopuszczalności wniesienia odwołania zawartego w art. 44 ust. 2 ustawy o ocenach jakim jest uzasadnienie odwołania celami statutowymi organizacji, ponieważ nie został spełniony pierwszy, decydujący warunek jakim jest obowiązek prowadzenia postępowania w danej sprawie z udziałem społeczeństwa; 4. uznało, że nie ma w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania art. 31 k.p.a. ponieważ w toku postępowania skarżące stowarzyszenie nie złożyło wniosku o przystąpienie do sprawy strony a poza tym nie mogło go złożyć ponieważ zostało wpisane do ewidencji stowarzyszeń 21 grudnia 2012 r czyli po wydaniu decyzji przez organ I instancji; 5. aby skutecznie złożyć odwołanie organizacja musiałaby mieć przymiot strony a skoro go nie miała w toku postępowania przed organem I instancji nie przysługuje jej prawo złożenia odwołania; 6. skarżące stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu po wydaniu decyzji przez organ I instancji tj. wtedy gdy przed tym organem nie toczyło się postępowanie administracyjne i dlatego nie miało skutecznie przysługującego prawa do złożenia odwołania; 7. Stowarzyszenie nie może także skutecznie domagać się dopuszczenia do udziału w sprawie na prawach strony przed organem II instancji, gdyż postanowienie to zostało zakończone umorzeniem postępowania mocą decyzji SKO w C. z [...] lutego 2013 r. [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucił naruszenie: 1. art. 44 w zw. z art. 79 ust. 1 i 71 ustawy o ocenach w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania; 2. art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z 7 kwietnia 1989 r Prawo o stowarzyszeniach poprzez bezpodstawne ustalenie, że skarżące Stowarzyszenie zostało utworzone po wydaniu przez Wójta Gminy S. decyzji z [...] grudnia 2012 r; 3. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego zaskarżonego postanowienia oraz brak właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów,, co doprowadziło do niewłaściwego rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi Skarżące Stowarzyszenie przedstawiło ustalony przez organ stan faktyczny i nie zgodziło się z oceną prawną zaprezentowaną przez organ uzasadniającą odmowę dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w sprawie. Zdaniem skarżącego wydając merytoryczną decyzję organ pominął okoliczność, że planowana inwestycja będzie w sposób znaczący oddziaływać na nieruchomości M. P. na której posadowiony jest dom mieszkalny. Odmowa przeprowadzenia oceny oddziaływania narusza interesy Stowarzyszenia. Wykluczenie na samym początku postępowania udziału organizacji ekologicznej jest jego zdaniem nielogiczne, w sytuacji w której inwestor domagał się wydania decyzji środowiskowej a udział tej organizacji w postępowaniu powinien być oczywisty, o ile zgłosi chęć uczestniczenia w nim. Zasadą prowadzenia postępowania na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o ocenach jest zapewnienie społeczeństwu udziału w tym postępowaniu. Innymi słowy także decyzja o odmowie wydania decyzji środowiskowej jest decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach o której mowa w art. 71 i 79 ust 1 ustawy o ocenach i dlatego także w takim postępowaniu organ ma obowiązek umożliwienia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Poza tym zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 9 ustawy o ocenach, Wójt powinien zamieścić informację o wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w publicznie dostępnym wykazie, czego nie uczynił. Wójt poinformował sołtysa wsi W. o prowadzonym postępowaniu i nakazał podanie tej informacji do publicznej wiadomości, dopiero po wydaniu decyzji. Działanie to miało na celu uniemożliwienie zainteresowanym, w tym stowarzyszeniu, udziału w sprawie. Odnośnie daty powołania stowarzyszenia Skarżący wskazał, że stowarzyszenie zwykłe powstaje z chwilą przyjęcia regulaminu działalności a zawiadomienie o którym mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o stowarzyszeniach nie ma charakteru konstytutywnego a jedynie charakter deklaratoryjny. Zarzuty naruszenia prawa procesowego wynikają z nierozpoznania przez organ całego materiału dowodowego, w tym opinii Dyrektora Ochrony Środowiska w W. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z których wynika konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania. Poza tym organ nie uzasadnił w sposób przekonujący swojego stanowiska co do braku podstaw do udziału stowarzyszenia w sytuacji w której ocena nie jest przeprowadzana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że SKO wydając zaskarżone postanowienie nie dopuściło się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ani przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ w sposób wyczerpujący zebrał istotny w sprawie materiał dowodowy i dokonał subsumpcji pod właściwą normę prawa. Istota rozstrzygnięcia sprowadza się w pierwszej kolejności do wykładni art. 44 ustawy o ocenach. Zgodnie z nim "organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony". W świetle tych uregulowań nie budzi wątpliwości, że w sytuacji w której organizacja nie brała udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa może skutecznie wnieść odwołanie o ile uzasadniają to jej cele statutowe. Warunkiem koniecznym jest aby to postępowanie było postępowaniem w którym udział społeczeństwa jest konieczny a prawo to wynika z przepisów prawa materialnego. Jednym z tego rodzaju postępowań jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uprawnienie to wynika z art. 79 ustawy o ocenach. W ocenie Sądu udział czynnika społecznego, a co za tym idzie potencjalny udział organizacji ekologicznej w tego rodzaju postępowaniu, na podstawie art. 44 ustawy o ocenach dotyczy spraw w których istnieje konieczność wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tj. przedsięwzięcia wymienione w dziale V ustawy o ocenach lub takie w których obowiązek przeprowadzenia takiej oceny został nałożony w drodze postanowienia wydanego w trybie art. 63 ustawy. (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 lipca 2010 r II SA/WA 272/10 opub. w centralnej bazie orzeczeń NSA). Sąd w pełni podziela zaprezentowaną w uzasadnieniu tego wyroku wykładnię art. 44 ustawy o ocenach. Za taką wykładnią przemawia także treść art. 79 ust. 1 ustawy o ocenach z którego wynika, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. A contrario udział ten nie jest przewidziany gdy oceny odziaływania organ nie przeprowadza. W tym zatem wypadku skoro organ odstąpił od konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania, udział organizacji ekologicznej na podstawie art. 44 ustawy o ocenach nie jest możliwy. Prawidłowo zatem organ przyjął, że organizacji ekologicznej nie przysługiwało na podstawie art. 44 ustawy o ocenach prawo do złożenia odwołania ponieważ tego rodzaju postępowanie administracyjne nie wymagało udziału społeczeństwa. Powyższa analiza czyni nie zasadnymi zarzuty naruszenia art. 44 i 79 i 71 ustawy o ocenach wobec braku podstaw do ich zastosowania w niniejszej sprawie. Trafnie organ ocenił żądanie strony skarżącej w świetle art. 31 k.p.a. Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie go do udział w postępowaniu gdy postępowanie przed organem I instancji zostało już zakończone wydaniem decyzji. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. wydanie decyzji merytorycznej lub innego rozstrzygnięcia kończy postępowanie w danej instancji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 czerwca 2012 r. II OSK 525/11, Lex nr. 1216745, prawo wniesienia odwołania przysługuje organizacji społecznej tylko wtedy gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji. "A contrario, jeżeli organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu w I instancji to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania". Z regulacji zawartych w k.p.a. dotyczących kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu wynika, że organizacja społeczna (w tym stowarzyszenie) może w sprawach innych osób: 1) żądać dopuszczenia do toczącego się postępowania, 2) żądać wszczęcia postępowania. W rozpatrywanej sprawie sytuacja opisana w pkt. 1 nie mogła mieć zastosowania, bowiem postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji. W drugim przypadku organizacja może żądać wszczęcia postępowania, ale po zbadaniu przez organ, że żądanie to jest zasadne, postępowanie wszczyna się z urzędu. Natomiast w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania. Zatem nie jest możliwe skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego z urzędu w związku z wystąpieniem przez stowarzyszenie z żądaniem wszczęcia takiego postępowania. Powyższe wnioski znajdują potwierdzenie także – a contrario - w art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który umożliwia organizacjom, które nie brały udziału w postępowaniu we wskazanych tam wypadkach możliwość złożenia skutecznie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 31 k.p.a. Stąd też odwołania stowarzyszeń, które nie brały udziału w postępowaniu, nie mogły być merytorycznie rozstrzygnięte. Bez znaczenia dla oceny możliwości wniesienia odwołania i braku po jego stronie przymiotu strony jest ustalenie w jakiej dacie stowarzyszenie mogłoby stać się stroną postępowania. W realiach tej sprawy nie ulega wątpliwości, że stowarzyszenie zwykłe jakim jest Skarżący zostało wpisane do ewidencji stowarzyszeń 21 grudnia 2012 r., co wynika z przedłożonego przez nie zaświadczenia. Wobec tego, że regulamin na który powołuje się Skarżący nie ma daty nie ma żadnych podstaw do twierdzenia że powstało ono wcześniej niż data jego wpisu do rejestru. Ocena charakteru wpisu do rejestru pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia skoro odwołanie i wniosek o dopuszczenie do udział w postępowaniu w charakterze strony wpłynęły do organu po wydaniu decyzji z [...] grudnia 2012 r. Nie trafne są także zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80, i 107 § 3 K.p.a. Jak wynika z treści skargi zarzuty te związane są z brakiem oceny przez organ opinii Dyrektora RDOŚ i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. – co nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia w obecnie rozpoznawanej sprawie. Sąd ocenia jedynie legalność wydanego przez organ postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania a więc kwestię procesową. Nie ocenia legalności wydanej decyzji o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu siłowni wiatrowej o mocy 600 kW na działce [...] w miejscowości W. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) skarga nie została uwzględniona.