III SA/Wr 171/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. W dniach od [...] listopada do [...] grudnia 2011 r. została przeprowadzona – na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.t.d." – kontrola dokumentów podmiotu występującego pod firmą "A" Kontrola wykazała, że obie wspólniczki wykonywały – między innymi – przewozy na potrzeby własne, w rozumieniu art. 4 ust. 4 u.t.d. Okazało się, że spółka dysponowała wcześniej zaświadczeniem Starosty D. o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne (z dnia [...] 2010 r., Nr [...]), opiewającym – imiennie – na obie wspólniczki, ale utraciło ono ważność w dniu [...] 2011 r. Natomiast w dniu [...] 2011 r. ten sam organ wydał podobne zaświadczenie (Nr [...]) podmiotowi określonemu w tym ostatnim dokumencie jako "A", z terminem ważności do [...] 2014 r. W trakcie postępowania wyjaśniającego, D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (w dalszych rozważaniach – "DWITD") uzyskał ponadto informacje: Starostwa Powiatowego w S. oraz Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że D.K. (dalej "skarżąca" lub "strona skarżąca"), prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "A" nie występowała o wydanie zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne (krajowych, czy międzynarodowych), ani o licencję na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego. Skarżąca wnosiła o zawieszenie pierwszoinstancyjnego postępowania, twierdząc że Starosta D. naruszył prawo nie wydając jej zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne. Organ pierwszej instancji odmówił uwzględnienia takiego wniosku, ustalając, że Starosta D. nie był właściwy do wydania takiego zaświadczenia. Kompetencja ta mieściła się natomiast w zakresie właściwości miejscowej Starosty S., do którego jednak strona nie występowała. Uwzględniając przedstawione okoliczności faktyczne, DWITD we W. wydał w dniu [...] 2012 r. decyzję Nr [...], w której wymierzył skarżącej karę [...] zł, za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Jako normatywne podstawy wskazano art. 93 ust. 1 u.t.d. oraz pkt 1.3. załącznika Nr 3 do tej ustawy. Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku, Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD), utrzymał w mocy rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ wyższego stopnia przedstawił okoliczności faktyczne sprawy. Następnie skonstatował, że przedsiębiorca nie może wykonywać swojej działalności transportowej bez zaświadczenia dotyczącego przewozów na potrzeby własne. Jeśli już decyduje się na wykonanie takiego przewozu drogowego – jak to miało miejsce w dniu [...] 2011 r. – bez posiadania wspomnianego zaświadczenia, musi się liczyć z konsekwencjami prawnymi. Podkreślono przy tym, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 92c u.t.d., a wysokość kary jest ściśle określona w załącznikach do tej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka zażądała uchylenia w całości decyzji organów wydanych w obu instancjach, o umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenia kosztów postępowania i orzeczenie, że zakwestionowane decyzje nie podlegają wykonaniu. W uzasadnieniu skargi sformułowano zarzuty naruszenia art. 6-10, art. 77, art. 107 i art. 156 k.p.a., a także art. 7 Konstytucji RP. W 4,5 stronicowym tekście uzasadnienia, w których skarżąca powołała się dodatkowo na wskazane przez nią judykaty sądowoadministracyjne, rozważono – ogólnie – zagadnienie potrzeby uwzględniania przez organy pryncypialnych zasad postępowania administracyjnego, jednak bez szczegółowego wykazania, na czym – konkretnie – miałoby polegać naruszenie tych zasad przez organy w rozpoznawanym przypadku. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy nadzoru transportu drogowego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, w razie stwierdzenia, że została ona wydana z którymkolwiek uchybieniem przepisom prawa materialnego lub procesowego, wymienionym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli okaże się, iż skontrolowana decyzja nie narusza prawa, sąd jest zobowiązany doi oddalenia skargi, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w rozpoznawanej sprawie, ustalono – i jest to okoliczność bezsporna – że skarżąca dokonywała przewozów na potrzeby własne (jeden taki fakt, a dnia [...] 2011 r., wskazano wprost w zaskarżonej decyzji), mimo że od dnia [...] 2011 r. nie posiadała już ona ważnego zaświadczenia, potwierdzającego dokonywanie przewozów drogowych tego rodzaju. Chodzi zarówno o okres, kiedy prowadziła jeszcze działalność gospodarczą wespół z inną osobą fizyczną (w ramach spółki cywilnej), jak i o czas, kiedy działalność taką prowadziła samodzielnie, pod firmą "A". Obowiązek posiadania zaświadczenia, o którym mowa, przewidziany został jednoznacznie w art. 33 ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym, przewozy drogowe na potrzeby własne (definicję takiego przewozu zawiera art. 4 ust. 4 tej samej ustawy) "... mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej". Tego typu zaświadczenie wydają przy tym: na krajowy przewóz drogowy – starosta "właściwy dla siedziby przedsiębiorcy", a na przewóz międzynarodowy – Główny Inspektor Transportu Drogowego (art. 33 ust. 8 u.t.d.). Ta ostatnia konstatacja jest istotna ze względu na podniesiony przez stronę skarżącą – jeszcze w toku pierwszoinstancyjnego postępowania wyjaśniającego – fakt odmowy wystawienia jej stosownego zaświadczenia przez Starostę D.. Godzi się w związku z tym dobitnie podkreślić, że zmiana siedziby przedsiębiorcy (tzn. samej skarżącej) na "[...]", wykluczała – właśnie w świetle postanowienia art. 33 ust. 8 u.t.d. – kompetencję Starosty D. w sprawie wydania zaświadczenia. Wyłącznie właściwym był już bowiem wtedy Starosta S. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez WITD we W. (pisemne zapytania tego organu z dnia [...] 2011 r. oraz odpowiedzi Starosty S. z dnia [...] 2011 r. oraz GITD z dnia [...] 2012 r.) wykazało tymczasem ponad wszelką wątpliwość, że skarżąca w ogóle nie występowała o zaświadczenia potwierdzające wykonywanie przewozów własnych ani do Starosty S. (w zakresie przewozów krajowych), ani też do Głównego Inspektora Transportu Drogowego (co do przewozów międzynarodowych). Skoro skarżąca – wbrew wymogowi wynikającemu z art. 33 ust. 1 u.t.d. – podejmowała przewozy drogowe na potrzeby własne mimo braku stosownego zaświadczenia, przeto istniała podstawa do nałożenia na nią, za tego rodzaju naruszenie przepisów u.t.d. – odpowiedniej kary i to w ściśle określonej wysokości [...] zł, według poz. 1.3. taryfikatora objętego załącznikiem Nr 3 do tejże ustawy. Zdaniem Sądu, dodatkowego zaakcentowania wymagają dwie kwestie. Po pierwsze, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy obojętne jest, czy przewozy na potrzeby własne były przez skarżącą wykonywane jeszcze w ramach jej działalności gospodarcze w spółce cywilnej, czy też w czasie, kiedy była już ona samodzielnym przedsiębiorcą. Skład orzekający podziela bowiem w pełni ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych, wedle którego, dla wykonywania przewozu na potrzeby własne w ramach spółki cywilnej konieczne jest posiadanie przez każdego ze wspólników takiej spółki zaświadczenia uprawniającego do wykonywania przewozów tego typu (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r., II GSK 965/08; uchwała NSA z dnia 15 października 2008 r., II GPS 5/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2010 r., VI SA/Wa 2144/09; wyrok NSA z dnia 29 marca 2012 r. (II GSK 325/11). Takim zaświadczeniem, poczynając od dnia [...] 2011 r., skarżąca już nie dysponowała. Po drugie, trzeba przyznać rację organom kiedy wywodzą, że w sprawie nie występuje żadna z okoliczności egzoneracyjnych wymienionych w art. 92c u.t.d., które uzasadniałyby brak podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary lub umorzenia takiego postępowania. Postawy, jaką zajmowała w rozpoznawanym przypadku strona skarżąca, nie można w szczególności kwalifikować jako sytuacji, w której "nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć" (art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Osobnego spostrzeżenia wymaga, iż ostatnio wymienione przepisy nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Stanowią bowiem wyjątek od zasady penalizowania naruszeń przepisów ustawy i wynikających z tych przepisów powinności. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać wypada, iż – wbrew odmiennemu zapatrywaniu, przedstawionemu skardze, bez skonkretyzowania jednak rzekomych naruszeń – organy administracji publicznej wydały w sprawie prawidłowe rozstrzygnięcie, respektując w pełni przepisy prawa materialnego i procesowego. Mając zatem na względzie wszystkie przywołane okoliczności i argumentację, Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił.