VII SAB/Wa 51/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi J.S.-K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] I. stwierdza przewlekłość postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. J. S.-K. pismem z dnia [...] maja 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w sprawie wniesionej w 2010 r., wszczętej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] i dotychczas nierozstrzygniętej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w 2009 r. nabyła lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Po objęciu tego lokalu okazało się, że lokal posiada istotne wady konstrukcyjne i technologiczne uniemożliwiające korzystanie z lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem wskutek intensywnego zalewania wodami opadowymi. Stwierdziła, że ujawnione obecnie okoliczności wskazują że wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzji zezwalającej na użytkowanie ww. budynku nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, prawdopodobnie z przekroczeniem uprawnień urzędniczych. Skarżąca podniosła, że postępowanie w sprawie trwa ponad trzy lata, tj. dłużej niż to jest konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia wniesionej sprawy. J. S.-K. zaznaczyła, że wielokrotnie i w różny sposób wzywała organ, jak też organ nadrzędny – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do podjęcia pilnej interwencji w sprawie wad budynku. Wezwania te nie odniosły dotychczas żadnego skutku administracyjnego. Także nie zostały podjęte oczekiwane czynności po skardze skarżącej skierowanej do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz zażaleniu na przewlekłość postępowania z dnia [...] kwietnia 2013 r., poza przekazaniem tego zażalenia do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy piśmie z dnia [...] maja 2013 r. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wskazał, iż na skutek wniosków J. S.-K. prowadzi i prowadził następujące postępowania administracyjne: 1) w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], o pozwoleniu na użytkowanie dla budynku biurowo-usługowego z mieszkaniami na I i II piętrze oraz apartamentami na poddaszu na działce o nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], 2) w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego oraz lokalu nr [...] wraz z tarasem usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał, iż w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania, po rozpatrzeniu wniosku J. S.-K. i R. K., postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonego ww. decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez skarżącą, postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie organu powiatowego. Rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego zostało zaskarżone przez J. S.-K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał do Sądu skargę wraz z odpowiedź na skargę i aktami sprawy organów I i II instancji. Natomiast odnośnie postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego oraz lokalu nr [...] wraz z tarasem usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] organ wskazał, iż w wyniku oceny materiału dowodowego, przedstawionego przez strony oraz zebranego w trakcie kontroli przeprowadzonych w dniach [...] listopada 2012 r. i [...] marca 2013 r., stwierdzono, że zły stan techniczny lokalu nr [...] wraz z przynależnym tarasem oraz nieodpowiedni stan techniczny części garażu w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym może stwarzać zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia. Podniósł, iż powodem zaistniałej sytuacji być może jest fakt niedokończenia prac naprawczych przez dewelopera w ramach umów gwarancyjnych, bowiem jak podkreśliła skarżąca w swoim piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. firma [...] Sp. z o.o. dokonała odkrywki tarasu, co skutkuje bezpośrednim, intensywnym napływem wody do budynku. Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] zaznaczył, iż mając na uwadze konieczność doprowadzenia przedmiotowego budynku oraz lokalu nr [...] wraz z tarasem do stanu zgodnego z prawem, postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], nałożono na Wspólnotę Mieszkaniową [...] obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej zawierającej zakres robót niezbędnych do wykonania. Termin do wykonania ww. obowiązku został zmieniony na wniosek zobowiązanej wspólnoty. Żądana ekspertyza winna zostać przedłożona w terminie 60 dni od dnia otrzymania pisma informującego o zmianie terminu. Wskazał, iż wnioski wynikające z przedstawionej ekspertyzy technicznej posłużą organowi do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo organ zaznaczył, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po zapoznaniu się z zażaleniem skarżącej, pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. poinformował J. S.-K., że nie znalazł podstaw do dyscyplinowania organu I instancji w sprawie dotyczącej budynku biurowo-usługowego z mieszkaniami przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego paragrafu. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. Zauważyć należy, że pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności odgrywa wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącej. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] prowadził postępowanie w sposób przewlekły, przedłużając termin załatwienia sprawy, bez żadnego uzasadnienia. Z akt sprawy wynika, że J.S.-K. w dniu [...] września 2010 roku wystąpiła do organu powiatowego z prośbą (wnioskiem) o pilną interwencję w sprawie stanu technicznego jej mieszkania położonego w [...] przy ul. [...], które jest intensywnie zalewane wodami opadowymi, w wyniku których panuje w nim wilgoć. Od tego więc okresu zaczęły swój bieg terminy, określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego na załatwienie przedmiotowej sprawy. Z akt sprawy niezbicie wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] w dniu [...] października 2010 r. powiadomił strony o mającej odbyć się kontroli, która została przeprowadzona [...] października 2010r. W trakcie tej kontroli stwierdzono zły stan techniczny lokalu nr [...] należącego do skarżącej – zawilgocenie pomieszczeń, który może stwarzać zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia. Na marginesie należy też zauważyć, że skarżąca wniosła pismo zawierające podobną prośbę o interwencję jak wyżej do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], który to postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. sprawę przekazał według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla [...]. Organ nadzoru budowlanego dopiero po dwóch latach i trzech miesiącach od momentu wpływu wniosku skarżącej do organu t.j. w dniu [...] grudnia 2012 r. wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego obiektu. W ocenie Sądu, przedstawione wyżej okoliczności jednoznacznie wskazują, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ powiatowy jest uzasadniona. W niniejszej sprawie, nie zaszły żadne okoliczności, które uniemożliwiałyby wcześniejsze wszczęcie postępowania w sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził postępowanie w sposób opieszały, przedłużając termin na załatwienie sprawy, bez żadnego uzasadnienia. Podawane przez organ przyczyny nie załatwienia sprawy w terminie, w żaden zaś sposób nie usprawiedliwiają przewlekłego działania organu. Sąd oceniając postępowanie organu dotknięte przewlekłością bierze pod uwagę również stan na datę orzekania w sprawie. Z akt sądowych sprawy wynika zaś, iż po wszczęciu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po raz kolejny przeprowadził kontrolę lokalu skarżącej ([...] marca 2013r.), następnie [...] marca 2013r. wydał postanowienie Nr [...] nakładające na Wspólnotę Mieszkaniową [...] obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] ze szczególnym uwzględnieniem lokalu nr [...] wraz z przynależnym tarasem. Sąd, stwierdzając przewlekłość postępowania, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. uprawniony jest do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, jednakże z uwagi na wspomniane wyżej postanowienie zobowiązywanie stało się bezprzedmiotowe. Stwierdzając w pkt II wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość organu ma charakter rażącego naruszenia prawa Sąd miał na uwadze poglądy judykatury oraz piśmiennictwa – wobec braku zdefiniowania tego zwrotu przez ustawodawcę – iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12).