II SAB/Sz 82/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r., złożonym w organie w dniu [...] r., "Spółka A., reprezentowana przez radcę prawnego P. K., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Prezydenta Miasta polegającą na nierozpatrzeniu jej wniosku z dnia 4 października 2011 r. o wydanie decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w obrębie ewidencyjnym [...] - Śródmieście, oznaczonej numerem działki [...] , o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] . W skardze Spółka wniosła: 1) o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji w sprawie z jednoczesnym stwierdzeniem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) o wymierzenie organowi grzywny, 3) o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Argumentując zasadność skargi skarżąca wskazała, że pomimo rozstrzygnięcia Wojewody z dnia [...]r., Nr [...] nakazującego Prezydentowi Miasta wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania postanowienia, organ I instancji do dnia wniesienia skargi nie załatwił sprawy. Jedyną reakcją na powyższe postanowienie Wojewody stanowiło pismo z dnia 6 marca 2013 r., w którym zobowiązany organ poinformował o wysokości opłaty za przekształcenie, ustalonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. M., jednocześnie zwracając się po raz kolejny o przedłożenie dokumentów i informacji niezbędnych do udzielenia pomocy de minimis oraz informacji niezbędnych do wystąpienia o notyfikację w przypadku pozostałych nieruchomości. Dalej skarżąca wskazała, że z uwagi na zgłoszone względem operatu szacunkowego zarzuty, zakwestionowała pismem z dnia 15 marca 2013 r. przyjętą na jego podstawie wysokość opłaty, zaś na potwierdzenie swojego stanowiska co do zawyżenia wartości nieruchomości przedłożyła operat szacunkowy sporządzony na jej zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego L. P. Skarżąca poinformowała również organ, że w oświadczeniu z dnia 21 listopada 2012 r. podała, iż nie jest zainteresowana żadną z form pomocy publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, zaś w końcowej części pisma o umorzenie postępowania sądowego. Organ po opisaniu szczegółowo przebiegu postępowania wskazał, że decyzją z dnia [...]r. odmówił Spółce A. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Prezydent Miasta podniósł, że opóźnienie w rozpoznaniu sprawy powstało z przyczyn niezależnych od organu, gdyż było spowodowane koniecznością przeprowadzenia odpowiednich czynności i postępowania wyjaśniającego. Nadto wskazał, że strona odmówiła uzupełnienia wniosku o dokumenty niezbędne do prowadzenia i zakończenia postępowania, a od kwietnia bieżącego roku kierowana korespondencja nie była przez nią podejmowana. W toku postępowania administracyjnego strona była informowana o terminie załatwienia sprawy i przyczynach przesunięcia terminu. Od momentu wpływu wniosku o przekształcenie podejmowano niezbędne czynności, mające na celu pozytywne załatwienie sprawy. Z uwagi na pismo Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 3 października 2012 r. w którym wskazano, że w każdym przypadku przekazania na własność nieruchomości publicznych może wystąpić korzyść finansowa dla przedsiębiorcy powodująca konieczność zastosowania przepisów o pomocy publicznej, wezwano stronę do przedstawienia wniosku o udzielenie pomocy wraz z odpowiednimi dokumentami, czego strona nie wykonała. W opinii organu, wydanie decyzji w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, czyni postępowanie ze skargi Spółki na bezczynność bezprzedmiotowym, a zarzut bezczynności bezzasadnym. W dniu 24 września 2013 r. wpłynęło do Sądu pismo, w którym skarżąca uznała stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę za oczywiście błędne podkreślając, że przebieg postępowania administracyjnego ewidentnie wskazuje na bezczynność organu i to z rażącym naruszeniem przepisów art. 35 § 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 2 w związku z art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. O kwalifikowanym naruszeniu przepisów świadczy przekroczenie przez organ maksymalnego miesięcznego terminu przewidzianego na załatwienie sprawy oraz nowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Wojewodę w postanowieniu z dnia 27 lutego 2013 r. Organ rozpoznawał sprawę przez okres 18 miesięcy, chociaż sprawy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nie należą do kategorii spraw szczególnie skomplikowanych, a jedynie wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ciągu tych 18 miesięcy organ wielokrotnie wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy, nie respektując wynikającej z przepisów prawa zasady, że dodatkowe terminy nie mogą być dłuższe od terminów maksymalnych przewidzianych w art. 35 § 3 K.p.a. Niezależnie od wskazanej wadliwości wielokrotnego wyznaczania terminów do załatwienia sprawy, nigdy nie zostały one przez organ dotrzymane Poza tym organ zawiadamiając o wyznaczeniu kolejnych nowych terminów uchylał się od wskazania konkretnych przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy. Według skarżącej, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności dowodowych niezbędnych do załatwienia sprawy, biernie oczekując spodziewanego podjęcia przez Radę Miasta Szczecina uchwały w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego z prawo własności. Według Spółki, wyznaczanie przez organ nowych terminów załatwienia sprawy nie powodowało wydłużenia ustawowego terminu określonego organowi do załatwienia sprawy. Wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2012 r. organ nie miał zamiaru załatwić sprawy. Organ próbował za pośrednictwem Prokuratury podważyć postanowienie organu wyższego stopnia uchylające postanowienie Prezydenta Miasta o zawieszeniu postępowania do czasu rozpoznania pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny. Poza tym opóźnienie było spowodowane stosowaniem przez organ niedopuszczalnej procedury o udzielenie pomocy publicznej. Spółka podała, że pomimo niezwłocznej odmowy strony do zastosowania się do wezwania o złożenie wniosku, oświadczeń i dokumentów w sprawie pomocy publicznej, organ przez kolejne 4 miesiące prowadził postępowanie dowodowe w zakresie nie mającym żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro podstawą wydania decyzji odmownej z dnia 27 czerwca 2013 r. i tak był fakt nie złożenia przez stronę wniosku o pomoc publiczną, znany organowi już od 22 listopada 2012 r. Ponadto, Spółka podała, że uzyskanie w dniu 9 maja 2013 r., przez organ stanowiska rzeczoznawcy majątkowego w związku z uwagami zgłoszonymi przez stronę do operatu szacunkowego, dawała możliwość załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2013 r., tak się jednak nie stało, bo organ poinformował stronę o kolejnym przesunięciu terminu załatwienia sprawy. Kończąc Spółka stwierdziła, że wbrew stanowisku organu, wydanie na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, lecz nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności organu, a następnie czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę. Pełnomocnik skarżącej cofnął wniosek o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, z uwagi na to, że decyzja została już wydana. Stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych, w których stwierdzono przypadki bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa. Podkreślił, że od daty wpłynięcia wniosku przez 10 miesięcy organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, tj. nie zlecił wykonania operatu szacunkowego. Wskazał również, że po wyznaczeniu przez Wojewodę dodatkowego terminu załatwienia sprawy, organ I instancji nie załatwiał sprawy przez kolejne 4,5 miesiąca. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że wyznaczony przez Wojewodę miesięczny dodatkowy termin do załatwienia sprawy był mało realny, choćby z uwagi na terminy doręczania pism stronom. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że miesięczny termin załatwienia sprawy wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodał, że działania podjęte przez Prezydenta w żaden sposób nie usprawiedliwiają przekroczenia tego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a., a więc gdy organy administracji nie podejmują nakazanych prawem decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa bądź pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Z przytoczonych przepisów wynika, że celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności, w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny z momentu orzekania. W konsekwencji podjęcie przez organ aktu, po wniesieniu skargi, przesądza o tym, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 P.p.s.a. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana. Przy czym Sąd podziela pogląd zaprezentowany w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt I SAB 201/99, że wydanie przez organ decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania (postanowienie dostępne w Lex nr 54517). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, na dzień wniesienia skargi przez Spółkę A., tj. w dniu 18 czerwca 2013 r., Prezydent Miasta pozostawał w stanie bezczynności wobec załatwienia wniosku skarżącej z dnia 4 października 2011 r. zawierającego żądanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w obrębie ewidencyjnym [...] - Śródmieście, oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] Przedmiotowy wniosek został rozpoznany przez Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...]r. nr[...] , w której odmówiono wnioskowanego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzję doręczono Spółce w dniu 28 czerwca 2013 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy. Tym samym organ, po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, załatwił sprawę w przedmiocie, której zaskarżona została bezczynność, tak więc z tej przyczyny postępowanie sądowe co do zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. pełnomocnik skarżącej cofnął wniosek o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, z uwagi na to, że decyzja została już wydana. W myśl art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Mając na uwadze opisane na wstępie rozważań okoliczności, Sąd uznał cofnięcie skargi, we wskazanym przez pełnomocnika zakresie, za zgodne z prawem, a zatem dopuszczalne. Ustosunkowując się do kolejnych wniosków skargi wskazać należy, że z okoliczności faktycznych i prawnych nie wynika, aby bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Jak słusznie wskazano w skardze i czego nie neguje organ, załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej z dnia 4 października 2011 r. nastąpiło niewątpliwie po terminie wskazanym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", jak i po terminie podanym w postanowieniu Wojewody z dnia 27 lutego 2013 r. Jednakże – co należy podkreślić - dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Przy ocenie, czy naruszenie prawa miało charakter rażący należy uwzględniać nie tylko zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale także i wynikające z okoliczności sprawy czynności jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Gd 52/12, wyrok dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent Miasta prowadząc postępowanie z wniosku skarżącej Spółki nie pozostawał bierny, lecz podejmował szereg czynności mających na celu załatwienie sprawy, przy czym nie zawsze trafnych, o czym świadczy na przykład uchylenie przez organ wyższego stopnia postanowienia Prezydenta Miasta o zawieszeniu postępowania. Natomiast opóźnienie w załatwieniu sprawy zostało spowodowane: po pierwsze - wątpliwościami organu co do pewności prawa powstałymi na skutek pytania prawnego skierowanego przez Radę Miasta do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 1 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 4 i ust. 9 i ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012 r., poz. 83), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy i gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 178, poz. 1110), a po drugie - wprowadzeniem trybu postępowania właściwego dla przyznania pomocy publicznej z uwagi na pismo z Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] r. nr [...] wskazujące, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi pomoc publiczną. Na tok postępowania wpływ miał również spór powstały między skarżącym a organem co do słuszności zawieszenia postępowania ze względu na zadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego oraz co do słuszności pozostawienia wniosku o przekształcenie bez rozpoznania, jak i okoliczność zgłoszenia zarzutów przez stronę co do operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalenia opłaty za wnioskowane przekształcenie. Z uwagi na powyższe nie sposób dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia skarżącej, czy też celowego przedłużania postępowania. Zauważyć należy, że regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego jak i przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogą powodować wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro istotą rażącego naruszenia prawa jest, pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Z tych też względów nie sposób uznać, aby zwłoka w załatwieniu sprawy wynikająca z przeświadczenia organu co do zasadności zawieszenia postępowania jak i przeświadczenia, że wydanie decyzji uzależnione jest od uprzedniego przeprowadzenia postępowania w zakresie pomocy publicznej, stanowiła rażące naruszenie prawa zwłaszcza, że powyższe kwestie w przedmiotowej sprawie były sporne, skoro czynności organu podejmowane zgodnie z tym przeświadczeniem były kwestionowane przez stronę zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze. Mając powyższe rozważania na uwadze, za nieuzasadniony uznano wniosek skarżącej o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, lecz także i wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W ocenie Sądu, nie można karać organu za to, że przekraczając terminy rozpoznania sprawy wskazane w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego jak i przez organ wyższego stopnia, podejmował czynności dążące do ustalenia stanu prawnego i faktycznego, które w konsekwencji skutkowały wydaniem decyzji. W tym stanie rzeczy orzeczono w pkt I wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta Szczecina do wydania decyzji. Stwierdzenie w pkt II, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa wydano stosownie do art. 149 § 1 zdanie drugie powołanej ustawy. Wniosek o wymierzenie grzywny oddalono w pkt III, na podstawie art. 149 § 2 ustawy, zaś w przedmiocie kosztów orzeczono w pkt IV zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.