II SA/Rz 841/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. Przedmiotem skargi A. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W podstawie prawnej SKO wskazało art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej u.ś.r.) oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej k.p.a.). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; W dniu 5 czerwca 2013 r. A. B. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej [...] wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem A. B. Po rozpoznaniu wniosku Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] odmówił A. B. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w wysokości 520, 00 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2013 r. do 31 października 2013 r. Wójt wskazał, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę na niepełnosprawnym mężem, jednakże ze względu na fakt, że nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec męża, nie spełnia warunków do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odwołaniu od tej decyzji A. B. podniosła, że od 2000 r. nie pracuje i cały czas opiekuje się mężem, który od 1997 r. jest niepełnosprawny po wylewie. SKO decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta. W uzasadnieniu wskazało, że ustalony stopień niepełnosprawności męża A. B. datuje się od 1997 r., zaś odwołująca się w tym czasie pracowała zawodowo, co trwało do 2000 r. Natomiast od 2000 r., kiedy zakład pracy wypowiedział jej umowę o pracę w/w pozostaje nieaktywna zawodowo, zatem w tej sytuacji nie może być mowy o rezygnacji z zatrudnienia w celu opieki nad mężem (warunkującej przyznanie żądanego świadczenia). W związku z powyższym Kolegium uznało, że brak jest podstaw do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyjaśniło, że świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad współmałżonkiem, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku żony względem męża, lecz za konieczność rezygnacji z zatrudnienia z powodu osobistego sprawowania tej opieki. Reasumując Kolegium stwierdziło, że wnioskodawczyni nie jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na brak spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. E. B. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Skarżąca wskazała, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, gdyż jej mąż jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymaga ciągłej opieki. Podniosła, że w związku z tym jest osobą niepracującą zawodowo i utrzymującą się z renty męża. Nadmieniła, że koszty leczenia męża pochłaniają znaczną część budżetu domowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzji SKO z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania A. B. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 zwanej dalej u.ś.r.), a w szczególności art. 16a, który został wprowadzony do tej ustawy przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest od spełnienia szeregu przesłanek wynikających z art. 16a u.ś.r. oraz niewystąpienia przesłanek negatywnych, o których mowa w ust. 8 tego przepisu. W niniejszej sprawie SKO zasadnie uznało, że błędne było stanowisko organu I instancji wykluczające możliwość przyznania małżonkowi specjalnego zasiłku opiekuńczego z tego powodu, iż pomiędzy małżonkami nie istnieje obowiązek alimentacyjny. Kwestia ta nie budzi już żadnych wątpliwości w orzecznictwie. Poza sporem pozostaje, że w sprawie nie zachodziła żadna z negatywnych przesłanek wymienionych w art. 16a ust. 8 u.ś.r., a także spełnienie przez skarżącą ustawowych kryteriów dochodowych. Kwestią zasadniczą, która zdaniem SKO uniemożliwiała przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego była ustalona przez ten organ okoliczność, że znaczny stopień niepełnosprawności małżonka powstał w 1997 r,., kiedy to jeszcze A. B. była zatrudniona, zaś pozostaje ona bez pracy od 2000 r. i to na skutek wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę, co wynika ze świadectwa pracy wystawionego przez Zakład "[...]". W ocenie Sądu to ostatnie ustalenie organ poczynił jednak bez wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i bez dokładnego wyjaśnienia tej okoliczności. W czasie wywiadu środowiskowego skarżąca wskazywała bowiem, że "z powodu pogarszającego się stanu zdrowia męża złożyła wypowiedzenie w pracy. Jednak z powodu braku porozumienia, umowa została rozwiązana w późniejszym terminie z inicjatywy pracodawcy. Od tej pory nie pracuje zawodowo, zajmuje się mężem..." W aktach znajduje się także pismo dawnego pracodawcy z dnia 25 listopada 2011 r. pt. "informacja o zatrudnieniu Pani A. B.:, z którego wynika, iż w/w w latach 1999 – 2000 (a więc w ostatnim okresie zatrudnienia) często przebywała na zwolnieniu lekarskim. W tym była również opieka. Powyższe pozostało zupełnie poza zakresem zainteresowania Kolegium, które nie odniosło się do tego w żaden sposób. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 80 k.p.a. z kolei wynika, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu Kolegium naruszyło powyższe przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyżej opisanej sytuacji oparcie swych ustaleń wyłącznie na treści świadectwa pracy, bez żadnego wskazania dlaczego akurat ten dokument był według organu wyłącznie wiarygodny i dlaczego nie uwzględniono (bez bliższego wyjaśnienia) twierdzeń skarżącej ani treści pisma z dnia 25 listopada 2011 r., absolutnie nie świadczy o rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, lecz wręcz o wybiórczym potraktowaniu tego materiału. Zdaniem Sądu fakt, że skarżąca zaprzestała pracy zawodowej po prawie trzech latach od kiedy jej mąż zaczął wymagać stałej opieki innej osoby, wcale nie musi przesądzać, że nieaktywność zawodowa A. B. nie była spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad mężem i nie ma tu związku przyczynowego. Na początkowym etapie choroby mógł przecież opiekować się mężem ktoś inny a dopiero, gdy zabrakło takiej osoby, skarżąca nie miała innego wyjaścia jak rezygnacja z pracy. Nie została także wyjaśniona kwestia częstego korzystania przez A. B. ze zwolnień lekarskich m.in. z tytułu opieki nad członkiem rodziny. Zdaniem Sądu powinny być bliżej wyjaśnione okoliczności wskazywane przez skarżącą związane z rozwiązaniem umowy o pracę. A po tym wyjaśnieniu możliwa będzie dopiero ocena wiarygodności zebranych dowodów i rozstrzygnięcie sprawy. W art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest mowa o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności. Rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w tym przepisie to rezygnacja, zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy, z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej winna być, podyktowana zamiarem sprawowania opieki nad osobą związaną z rezygnującym obowiązkiem alimentacyjnym, której stan zdrowia sprawia, iż bezwzględnie wymaga opieki. Istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest bowiem pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1411/06). Nie można z góry wykluczyć, że mimo konkretnych zapisów na świadectwie pracy w pewnych sytuacjach można będzie działaniom strony przypisać cechy rezygnacji z zatrudnienia, zwłaszcza, gdy konieczność sprawowania opieki nad niezdolnym do samodzielnej egzystencji członkiem rodziny prowadziła do częstego korzystania ze zwolnień lekarskich, a w konsekwencji do nieobecności w pracy, co z kolei skłoniło pracodawcę do wypowiedzenia umowy o pracę (mimo braku podstaw lub chęci do rozwiązania umowy z tego powodu ze skutkiem natychmiastowym) . Dopiero uzupełnienie materiału dowodowego oraz wszechstronne jego rozpatrzenie da podstawy do wydania decyzji, w której należy z kolei dać wyraz temu rozpatrzeniu, uzasadniając ją w sposób, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy wyjaśnią kwestie wskazane wyżej przez Sąd, związane z przyczynami i okolicznościami rozwiązania umowy o pracę a następnie rozpatrzą zebrany materiał dowodowy dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.