II SA/Gd 676/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Burmistrza z dnia 30 listopada 2011 r., nr [...] w sprawie wysokości opłat za udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia, 2. określa, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonane. Burmistrz Miasta wydał w dniu 30 listopada 2011 r. zarządzenie nr [...] w sprawie wysokości opłat za udostępnianie informacji publicznej. Jako podstawę prawną wydanego zarządzenia wskazał art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "ustawą". W § 1 zarządzenia Burmistrz ustalił wysokość opłat za udostępnienie informacji publicznej, w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, w następujący sposób: – koszt kserokopii w formacie A4 - 0,35 zł za 1 stronę, – koszt kserokopii w formacie A3 - 0,70 zł za 1 stronę, – koszt wydruku w formacie A4 - 0,25 zł za 1 stronę, – koszt wydruku w formacie A3 - 0,50 zł za 1 stronę, – zapis na jednej płycie CD wraz z nośnikiem - 1,70 zł. Burmistrz zarządził również, że odstępuje się od pobierania opłat, jeżeli koszty kserokopii i wydruku nie przekraczają 1 zł (§ 2 zarządzenia). Zobowiązał nadto wszystkich kierowników referatów oraz osoby zatrudnione na stanowiskach równorzędnych i samodzielnych stanowiskach pracy do realizacji postanowień zarządzenia (§ 4 zarządzenia). W dniu 2 sierpnia 2013 r. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. zarządzenie, żądając stwierdzenia jego niezgodności z prawem w całości oraz zarzucając zarządzeniu naruszenie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy. Wojewoda stwierdził, że w przepisach tych brak jest podstaw do wydania zarządzenia ustalającego w sposób generalny wysokość opłat za udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie wyjaśnił, że art. 15 ust. 1 ustawy wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej, wyrażonej w art. 7 ust. 2 ustawy i określa dwa przypadki, w których dopuszczalne jest żądanie opłaty od wnioskodawcy. Ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 1 ustawy zwrot "może pobrać", co oznacza, że decyzja należy do uznania organu. Burmistrz stwierdził, że wymienione w zarządzeniu opłaty zostały skalkulowane w sposób prawidłowy i uwzględniają wszystkie realnie ponoszone koszty związane z udostępnieniem informacji. Zaznaczył przy tym, że uzyskanie kserokopii dokumentu tworzy dodatkowy koszt udostępnienia informacji. Ponadto podkreślił, że nie uzależnił udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z zaskarżonego zarządzenia, które kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym, dające stronie przeciwnej możliwość roszczenia wobec wnioskodawcy. Reasumując, stwierdził, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej w postaci kserokopii dokumentu w drodze zarządzenia w pełni wypełniło dyspozycję normy zawartej w art. 15 ust. 2 ustawy. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż wymienione w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało zarządzenie Burmistrza Miasta z 30 listopada 2011 r. w sprawie wysokości opłat za udostępnianie informacji publicznej. Zarządzenie zaskarżył Wojewoda. Zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie jako "u.s.g.", nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Z art. 86 u.s.g. wynika, że organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Zgodnie zaś z art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia; akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 93 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały lub zarządzenia należy do sądu. Zgodnie z art. 94 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1); jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2). Zaskarżone zarządzenie - skierowane do wszystkich kierowników referatów oraz osób zatrudnionych na stanowiskach równorzędnych i samodzielnych stanowiskach pracy w Urzędzie Miejskim, a dotyczące ustalenia wysokości opłat za udostępnianie informacji publicznej przez Burmistrza Miasta, formalizuje czynności wewnętrzne organu związane z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej w określonej formie (kserokopia, wydruk, zapis na płycie CD). Oznacza to, że jest aktem wewnętrznym i nie stanowi aktu prawa miejscowego. Stanowi natomiast akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, zostało bowiem podjęte w sprawach należących do właściwości organów gminy. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r., sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171). Ponadto zarządzenie to, zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g., nie stanowi żadnego z aktów podlegających obowiązkowi przedłożenia wojewodzie. Jako podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia Burmistrz Miasta wskazał art. 15 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu, przepis ten, jak również żaden inny przepis ustawy, nie mógł stanowić podstawy do wydania przez Burmistrza zarządzenia określającego wysokość opłat za udostępnienie informacji publicznej. Także inne przepisy, w tym przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie mogą takiej podstawy stanowić. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej regulują zasady ponoszenia kosztów za udostępnienie informacji publicznej, ale wyłącznie w sprawach indywidualnych. W żadnym razie nie wynika z nich podstawa do ustalenia w formie zryczałtowanej taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej w drodze zarządzenia organu wykonawczego gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy, dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15 ustawy. Z art. 15 ustawy wynika natomiast, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1); podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty; udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2). Wysokość pobieranych opłat ma za każdym razem odpowiadać poniesionym przez organ rzeczywistym kosztom udostępnienia informacji publicznej w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Kwestia pobrania opłat za udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy ma charakter uznaniowy, gdyż z jego treści wynika jedynie możliwość, a nie obowiązek ich ustalenia i to przy spełnieniu przesłanki, jaką jest "poniesienie dodatkowych kosztów". Zwrócić uwagę należy także na to, że komentowany przepis dotyczy wyłącznie rzeczywistych kosztów poniesionych przez organ, co oznacza, że koszty te będą różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe stanowisko zostało przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela i uznaje za własne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 169/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 69/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 824/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 44/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Op 114/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1094/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 667/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 922/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie kosztów udostępnienia informacji publicznej, których poniesienie uzasadnia treść art. 15 ust. 1 ustawy, następuje w piśmie skierowanym do wnioskodawcy w trybie art. 15 ust. 2 ustawy. Pismo winno wskazywać wysokość rzeczywistych kosztów udostępnienia żądanej informacji, o ile koszty te stanowią "dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku". Koszty te są zatem ustalane w toku realizacji każdorazowego wniosku o udzielenie informacji publicznej i są uzależnione od treści wniosku oraz wskazanej w nim formy udostępnienia informacji. Co za tym idzie, nie ma żadnych podstaw prawnych do ustalenia w akcie wewnętrznym stawek opłat, które wymagają indywidualizacji w konkretnej sprawie (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 307/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest zatem zgodne z prawem ustalanie zryczałtowanych opłat za udostępnianie informacji publicznej. Dla tej oceny nie ma znaczenia podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że opłaty te zostały według organu skalkulowane prawidłowo. Jak i ta, że organ nie uzależnił udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z zaskarżonego zarządzenia. Jest natomiast oczywiste, że dodatkowy koszt w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy może powstać w związku z wykonaniem kserokopii czy wydruku dokumentów, jednak nie ma podstaw do ustalania stałej opłaty pokrywającej tego rodzaju koszty. Przywołane w odpowiedzi na skargę orzeczenia sądów administracyjnych nie mogły prowadzić do odmiennych wniosków. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 850/07 został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 333/08. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 113/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na bezczynność w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, że organ w sposób nieuprawniony uzależniła udostępnienie wnioskowanej informacji od uiszczenia kwoty stanowiącej koszt udostępnienia informacji. W nieprawomocnym wyroku z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 545/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że powiadomienie wnioskodawcy o wysokości kosztów wykonania kserokopii i wydruku dokumentów było zgodne z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy. Sprawa ta nie dotyczyła zatem kontroli aktu ustalającego zryczałtowaną opłatę za udostępnianie informacji publicznej lecz indywidualnego aktu stanowiącego powiadomienie wnioskodawcy o wysokości kosztów. Z kolei w postanowieniu z dnia 25 października 2010 r., sygn. akt I OSK 2359/12, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził jedynie, że takie indywidualne powiadomienie o wysokości kosztów udostępnienia informacji publicznej stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i jako takie podlega kognicji sądów administracyjnych. Takie stanowisko zawarł również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w przywołanym przez pełnomocnika Burmistrza na rozprawie postanowieniu z dnia 10 lipca 2013 roku, wydanym w sprawie o sygn. II SA/Po 548/13. Również w przepisach ustawy o samorządzie gminnym brak jest upoważnienia do wydania przez burmistrza zarządzenia o ustaleniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej. W szczególności upoważnienia takiego nie można wywodzić z art. 11b ust. 3 u.s.g., gdyż stanowi on jedynie umocowanie rady gminy do określania w statucie aspektów proceduralnych, wskazujących na sposób urzeczywistnienia prawa do informacji, takich jak określenie ogólnych reguł czy technicznych możliwości zapoznania się z ich treścią, a nie przewiduje kompetencji rady do ustalenia wysokości opłat za dostęp do dokumentów, czy to w statucie, czy odrębnej uchwale. Również art. 33 u.s.g. nie mógł stanowić upoważnienia do podjęcia zaskarżonego zarządzenia. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem gminy. Przepis art. 33 ust. 1 u.s.g. stanowi, że wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Z art. 33 ust. 3 u.s.g. wynika zaś, że wójt jest kierownikiem urzędu. Ustawa o samorządzie gminny określa uprawnienia wójta jako kierownika urzędu. Wójt sprawuje bowiem władztwo organizacyjne nad aparatem pomocniczym organów gminy. W szczególności zaś, stosownie do treści art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wójt nadaje regulamin organizacyjny urzędu gminy w drodze zarządzenia. Wydaje on również zarządzenia w innych sprawach, konkretnie wskazanych w przepisach ustawy o samorządzie gminnym (art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3). Do spraw tych nie należy ustalanie opłat za udostępnianie informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowane zarządzenie Burmistrza Miasta wydane zostało z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Z tej przyczyny - na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd stwierdził niezgodność przedmiotowego zarządzenia z prawem, orzekając ponadto - na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonane.