II SA/Łd 667/06

Dnia 30 listopada 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Joanna Skrzypczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 roku sprawy ze skargi J. K. na zarządzenie Wójta Gminy O. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za udostępnienie informacji publicznej nieumieszczonej w Biuletynie Informacji Publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zarządzeniem z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy O., działając na podstawie art. 31 oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2002 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), ustalił wysokość opłat za udostępnienie informacji publicznej nieumieszczonej w Biuletynie Informacji Publicznej. W § 1 zarządzenia organ wskazał, iż obowiązek ponoszenia opłat dotyczy jedynie osób występujących z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, gdy w wyniku jej udzielenia powstają koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę podaną przez wnioskodawcę. W § 2 organ określił ryczałtowo wysokość opłat za wykonanie kserokopii, wydruku komputerowego oraz zapisu na dyskietce lub dysku CD wskazując jednocześnie, iż koszt przesłania wnioskowanej informacji przesyłką listową zgodny będzie z cennikiem usług pocztowych Poczty Polskiej. § 3 zarządzenia nakładał na wnioskodawcę obowiązek uiszczenia dodatkowo opłaty skarbowej, w razie żądania poświadczenia zgodności kserokopii lub wydruku z oryginałem dokumentu. W § 4 - 6 organ określił procedurę udzielenia informacji publicznej wskazując w § 6, iż wysłanie kopii dokumentów lub danych następować będzie dopiero po przedstawieniu przez wnioskodawcę dowodu uiszczenia opłaty za przetworzone i przygotowane do udostępnienia informacje. Pismem z dnia 19 kwietnia 2006 r. J. K. wezwał Wójta Gminy O. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu przez organ wskazanego wyżej zarządzenia. W dniu 28 czerwca 2006 r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na zarządzenie Wójta Gminy w O. Nr [...] z dnia [...] domagając się stwierdzenia jego nieważności. Swoje stanowisko skarżący uzasadniał treścią art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut. Skarżący powołał także art. 18 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, który wyłączną kompetencję w zakresie uchwalania statutu przyznaje radzie gminy. Z uwagi na powyższe unormowania J. K. skonstatował, iż wydanie przez Wójta Gminy O. zarządzenia w sprawie ustalenia wysokości opłat za udostępnianie informacji publicznej nieumieszczonej w BIP stanowiło wkroczenie w zakres uprawnień zastrzeżonych dla rady gminy. Jako wzmocnienie przedstawionej argumentacji skarżący powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2004 r. (IV S.A/Wr 505/04, OwSS 2005/1/12) wydany w podobnym stanie faktycznym. J. K. zakwestionował nie tylko formę zaskarżonego aktu administracyjnego, ale także jego treść. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej, statuującego prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W uzasadnieniu skargi zacytowano przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej - art. 1 ust. 1 - zawierający definicje informacji publicznej oraz art. 3 ust. 1 określający zakres pojęcia "prawo do informacji publicznej". Skarżący podniósł, iż zasadą jest bezpłatny dostęp do informacji publicznej, wyjątek dotyczy jedynie informacji udostępnianej na wniosek, gdy jej udzielenie wiąże się z kosztami wynikającymi ze wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji, przy czym wysokość opłaty ustalana być powinna odpowiednio do rzeczywiście poniesionych kosztów dodatkowych. W ocenie J. K., w zaskarżonym zarządzeniu organ naruszył powołane przepisy wprowadzając, wbrew ustawowemu nakazowi, generalną zasadę odpłatności za dostęp do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie uznając, iż skarżący przekroczył termin do złożenia skargi określony w art. 53 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż zakres rozpoznawania spraw przez sądy administracyjne ograniczony został jedynie do badania legalności zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może go uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Podstawą prawną stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego jest powołany art. 145 § 1 p.p.s.a., który w pkt 2 nakazuje sądowi wydanie orzeczenia tej treści w przypadku stwierdzenia, że w sprawie wystąpiły przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Rozpoznając skargę w ramach tak zakreślonej kognicji stwierdzić trzeba, iż jest ona zasadna. Rozważania w niniejszej sprawie zacząć jednak należy od wyjaśnienia kwestii procesowej podnoszonej przez organ, a mianowicie zachowania terminu do wniesienia skargi. Skarga w rozpoznawanej sprawie została złożona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zwanej dalej u.s.g. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez Wójta Gminy O., do ustalenia terminu do wniesienia skargi na zarządzenie podjęte przez organ gminy, w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie stosuje się zasady określonej w art. 53 § 2 p.p.s.a. Jak wynika z treści art. 101 u.s.g., warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ przepis nie wprowadza ograniczeń temporalnych, orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna przyjmują, iż skarżący może wezwać organ w każdym czasie, byle czynność ta nastąpiła przed wniesieniem skargi do sądu (takie stanowisko zajął NSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 13.10.1999 r. w sprawie IV SA 476/99 Lex nr 48248; NSA w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 24.06.2002 r., OSA 2/2002, ONSA 2003, nr 1, poz. 2 oraz K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel: Aktualne spory o skargę na uchwałę rady gminy, Sam. Ter. 2004, nr 7-8, s. 29). Stosownie do art. 101 ust. 3 u.s.g., w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, czyli art. 35 i art. 36 k.p.a. W myśl akt. 35 § 3 k.p.a. maksymalny termin na załatwienie sprawy administracyjnej wynosi dwa miesiące. Z regulacji zawartej w art. 101 u.s.g. wynika więc, iż skarga do sądu może być złożona dopiero wówczas, gdy właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego odmówi skarżącemu usunięcia naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, albo nie wypowie się w tej kwestii w ciągu dwóch miesięcy od daty wezwania. Rozwiązanie takie oznacza, że bieg 30 – dniowego terminu do wniesienia skargi na podstawie przepisów u.s.g. rozpoczyna się następnego dnia po dniu, w którym skarżącemu została doręczona odmowa usunięcia przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego albo też po upływie dwóch miesięcy, w czasie których organ ten miał obowiązek ustosunkować się do takiego wezwania. Powyższe stanowisko jest szeroko aprobowane przez przedstawicieli doktryny i potwierdzone przez judykaturę (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2005 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis , s. 748; T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, s. 135; Z. Kmieciak: Skarga na uchwałę organu gminy z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, Sam. Ter. 1995, nr 11, s. 5 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów SN z 8.06.1995 r., III AZP 9/95, Sam. Ter. 1995 nr 11 s. 77; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4.05.1998 r., FPS 1/98, ONSA 1998/3/78; postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 24.06.2002 r., OSA 2/2002, ONSA 2003/1/2 oraz uchwała składu siedmiu sędziów SN z 8.06.1995 r., III AZP 9/95, OSNAP 1995/20/243; postanowienie SN z 21.01.1998 r., III RN 100/97, OSNAP 1998/21/618; postanowienie SN z dnia 5.01.2001 r., III RN 54/00, OSNAPiUS 2001/21/633, a także postanowienie SN z dnia 10.07.2002 r., III RN 52/02, OSNP 2003/13/303). W niniejszej sprawie skarżący w dniu 27 kwietnia 2006 r. wezwał Wójta Gminy w O. do usunięcia naruszenia prawa. Organ gminy nie zajął stanowiska wobec wezwania, w związku z czym przyjąć należało, iż bieg terminu 30 – dniowego do wniesienia skargi rozpoczął się od dnia następnego po dniu, w którym upłynął maksymalny termin ustanowiony na mocy art. 35 § 3 k.p.a. do załatwienia sprawy, czyli od 28 czerwca 2006 r. Wnosząc skargę 28 czerwca 2006 r. J. K. złożył ją w pierwszym dniu ustawowego terminu, stąd też brak było podstawy do odrzucenia pisma, jako złożonego po terminie. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one zasadne, a ich uwzględnienie skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Pierwsza kwestia wymagająca wyjaśnienia, to określenie organu gminy uprawionego do ustalania opłat za udostępnienie informacji publicznej niepublikowanej w BIP. Powyższego zagadnienia nie rozstrzygają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, rozwiązania poszukiwać więc należy w u.s.g. W myśl art. 11b ust. 3 u.s.g. zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. Przyjmując wykładnię pojęcia "zasady" dokonaną przez TK w wyroku z dnia 16 września 2002 r. w sprawie K 38/01 (opubl. w OTK-A 2002/5/59) stwierdzić należy, iż jedynie rada gminy, w statucie, może ustalać reguły proceduralne o charakterze techniczno – porządkowym, urzeczywistniające materialną treść prawa do informacji. W zakresie uprawnień rady gminy mieścić się więc będzie także określenie dyrektyw dotyczących odpłatności za udostępnienie dokumentów zawierających informacje publiczne. Tym samym Sąd podziela pogląd skarżącego oraz argumentację przedstawioną w powołanym w uzasadnieniu skargi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2004 r. (IV S.A/Wr 505/04, OwSS 2005/1/12), iż zgodnie z art. 11b ust. 3 u.s.g. wyłączna kompetencja co do precyzowania zasad dostępu do informacji publicznej zawartej w dokumentach, w tym ustalania opłat, przysługuje radzie gminy, a nie organowi wykonawczemu. Już to uchybienie przepisom u.s.g. dawało podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Należy jednak zwrócić uwagę również na inne przykłady naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie. Art. 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej statuuje ogólną zasadę braku odpłatności za możliwość zapoznania się z treścią informacji publicznej. Wyjątek od powyższej reguły wprowadzony został w art. 15 ustawy, który przewiduje możliwość pobierania przez organ obowiązany do udostępnienia informacji opłaty, odpowiadającej dodatkowym kosztom, jakie organ musi ponieść w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udzielenia informacji lub koniecznością jej przekształcenia. Z przepisu tego wynikają dwa wnioski. Po pierwsze, dopuszczalność pobierania opłaty dotyczy jedynie informacji udzielanej na wniosek, a po drugie, wysokość opłaty ma każdorazowo odpowiadać rzeczywiście poniesionym przez organ kosztom uprzystępnienia informacji w sposób określony we wniosku. Koszty te będą więc różne zależnie od treści wniosku. Skoro tak, to jeżeli wnioskodawca wystąpi o sporządzenie kserokopii dokumentu, bądź o wydruk z komputera na własnym papierze, powinien uiścić opłatę w niższej wysokości niż osoba, która skorzysta z papieru należącego do organu. Z treści zaskarżonego zarządzenia wynika natomiast, iż w obu przypadkach, mimo że dodatkowy koszt udostępnienia informacji poniesiony przez organ będzie różny, wnioskodawca zapłaci tyle samo. Podobnie w przypadku informacji zapisanej na dyskietce lub dysku CD. Ze sformułowania § 2 pkt 4 zarządzenia wynika, iż za sam zapis informacji wnioskodawca będzie musiał zapłacić 2 zł, bez względu na to, czy nośnik, na którym mają być umieszczone dane będzie stanowił własność ubiegającego się o uzyskanie informacji, czy organu. Taka regulacja pozostaje w rażącej sprzeczności i z zasadą bezpłatnego dostępu do informacji publicznej i z przewidzianym uprawnieniem do żądania uiszczenia ale jedynie rzeczywistych kosztów udzielania informacji. W związku z powyższym, wprowadzenie przez organ opłat w stawkach ryczałtowych stanowiło istotne naruszenie art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy. Naruszeniem prawa jest też zawarte w § 6 zaskarżonego aktu uzależnienie przesłania kopii dokumentów lub danych od przedstawienia przez wnioskodawcę dowodu wniesienia opłaty. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej samo złożenie wniosku o udostępnienie informacji wszczyna postępowanie w tym przedmiocie. Organ ma obowiązek, w ciągu 14 dni od daty złożenia wniosku, powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy. Z przepisu wynika, że organ nie może odmówić udzielenia informacji z powodu braku uiszczenia opłaty. Z uwagi na wagę wskazanych uchybień przepisom prawa, Sąd uznał, iż zaskarżony akt nie może funkcjonować w obiegu prawnym, stąd też na postawie art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził jego nieważność. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, iż zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy O. nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie.