I OSK 392/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 9 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K., G. K., H. K., J. K., R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 501/13 w sprawie ze skargi M. K., G. K., H. K., J. K., R. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 501/13 oddalił skargę M. K., G. K., J. K., H. K. i R. M. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta [...] decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140, art. 142, art. 216 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas t.j. - Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej "ugn"), w pkt 1 i 2 odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], obręb [...], o pow. 7,9555 ha (po scaleniu z działkami nr [...] i [...] i kolejnych podziałach, nieruchomość wchodzi obecnie w skład działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) oraz działek nr: [...], [...] i [...], obręb [...] o łącznej pow. 0,7412 ha, w pkt 3 orzekł o zwrocie na rzecz skarżących nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] oraz w pkt 5 ustalił wysokość należności z tytułu zwrotu odszkodowania za wywłaszczenie na kwotę 560.481,00 zł i zobowiązał skarżących do zwrotu tej kwoty, każdego po 112.096,20 zł. W odwołaniu od ww. decyzji skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej "Kpa") oraz art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140, art. 142, art. 216 i art. 217 ust. 2 ugn. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2013 r., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ stwierdził, że ogólnym celem wywłaszczenia działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] była budowa ujęcia wody "[...]", jednakże cel ten wymaga doprecyzowania poprzez wyjaśnienie, jakie prace w ramach ww. celu miały zostać wykonane na ww. działkach. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji powinien zatem zgromadzić dokumenty, na podstawie których będzie można jednoznacznie stwierdzić, co działo się na działkach nr: [...], [...], [...] i [...], [...] i [...] w przedziale czasu wyznaczonym treścią art. 137 ust. 1 ugn i ocenić czy cel ich wywłaszczenia został zrealizowany. Organ odwoławczy zaznaczył również, że dokumenty znajdujące się w zgromadzonych aktach stanowią jedynie niepoświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie. Ponadto wyjaśnił, że oprócz ustalenia zaistnienia powyższych pozytywnych przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, organ prowadzący postępowanie musi wykluczyć zaistnienie przesłanki negatywnej, ustanowionej w art. 229 ugn. Organ odwoławczy wskazał także, że w aktach organu I instancji brak jest ponadto dokumentu (np. mapy), który potwierdzałby, że działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], wchodzą w skład dawnej działki nr [...], która podlegała wywłaszczeniu. Powoduje to, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, organ powinien bezspornie ustalić jaki jest aktualny stan faktyczny i prawny działek objętych postępowaniem o zwrot, powiadomić aktualnych właścicieli nieruchomości o toczącym się postępowaniu i rozważyć zasadność rozdzielenia postępowań administracyjnych z uwagi na fakt, że poszczególne nieruchomości mają różnych właścicieli, a nie powinna zajść sytuacja, w której w danym postępowaniu uczestniczą osoby, którym nie przysługuje status strony. Skarżący wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając jej naruszenie: art. 139 Kpa przez zawarcie w decyzji wskazówek dla organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się, czym naruszono zasadę prawa do obrony i gwarancję niepogorszenia sytuacji osoby w związku z jej odwołaniem od orzeczenia niższej instancji, oraz poprzez uchylenie decyzji w części nieobjętej odwołaniem tj. w części korzystnej dla odwołujących się; art. 136 ust. 1 ugn poprzez to, że "celem wycofania postępowania zwrotnego nieruchomości dokonano zawarcia umowy zamiany nieruchomości wg aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2001 r." Skarżący zarzucili również organowi odwoławczemu niezbadanie nieważności decyzji administracyjnych urzędów Gminy [...] i Starosty [...] będących podstawą zamiany nieruchomości i niedopuszczalne objęcie zaskarżoną decyzją działek nr [...], [...] i [...] z uwagi na odrębne postępowanie o unieważnienie decyzji nr [...] oraz rażące nadużywanie prawa i przewlekłość postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym wyrokiem z 6 listopada 2013 r. powyższą skargę oddalił, podzielając stanowisko organu odwoławczego o konieczności zastosowania w sprawie przepisu art. 138 § 2 Kpa. Decyzja organu I instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zebrany w postępowaniu przed tym organem materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W ocenie Sądu, słusznie przyjął organ odwoławczy, że organ I instancji nie dokonał prawidłowego ustalenia przedmiotu sprawy, nie ustalił bowiem prawidłowo jakie działki, o jakich numerach wchodzą obecnie w skład wywłaszczonej nieruchomości. Prawidłowe ustalenie przedmiotu sprawy jest niezwykle istotne albowiem ma wpływ na ocenę przesłanek legalności wydawanych przez organy decyzji. Z decyzji tej, ani z akt prowadzonych przez organ, nie wynika jednak, które z działek (o aktualnym oznaczeniu) stanowią obecnie nieruchomość oznaczoną na dzień wywłaszczenia jako działka nr [...]. Prawidłowo również organ odwoławczy zauważył, że znaczna część dokumentów, znajdujących się w aktach zgromadzonych przez organ I instancji, stanowi jedynie niepoświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie. Sąd I instancji zauważył także, że prawidłowe ustalenie, jakie obecnie działki wchodzą w skład wywłaszczonej nieruchomości ma podstawowe znaczenie dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy i ustalenia jej stanu faktycznego również z tej przyczyny, że jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, a co za tym idzie, dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, skarżący bezzasadnie zarzucili również organowi odwoławczemu, że uchylił decyzję organu I instancji w części nieobjętej odwołaniem, co miało doprowadzić do wydania przez organ odwoławczy decyzji na ich niekorzyść. Skarżący w odwołaniu kwestionowali zarówno ustalenia organu dotyczące zasadności odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jak i wysokości odszkodowania, podlegającego zwrotowi, co wyczerpuje całość przedmiotu sprawy. Przy wydawaniu decyzji określonej w art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie oraz stwierdzenia naruszenie przepisów postępowania. Organ ten nie rozstrzyga natomiast o meritum sprawy. Dlatego też w orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że do decyzji kasacyjnych nie ma zastosowania art. 139 Kpa. Przepis art. 138 § 2 zdanie drugie Kpa pozostawia uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika jednak, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Decyzja kasacyjna z istoty swej nie może więc zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o ponownej treści decyzji organu I instancji. W świetle powyższego należy przyjąć, że do decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa., nie ma zastosowania zakaz reformationis in peius, a zatem niezasadny jest w tym zakresie zarzut skarżących. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. K., G. K., J. K., H. K. i R. M., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego i procesowego tj. naruszenie art. 139 Kpa zakazującego wydania decyzji przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W okolicznościach niniejszej sprawy doszło bowiem do uwolnienia organów orzekających od wiążącego działania wykładni zakazu reformatio in peius skutkiem wydania decyzji kasacyjnej, pomimo pokaźnego dorobku procesowego nastąpiło przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, co zniweczyło cały zasób zgromadzonego materiału, z pozbawieniem skarżących gwarancji procesowych wynikających z art. 139 Kpa wynikiem nakazania na nowo, rozpoczęcia postępowania przez organ I instancji. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W punkcie wyjścia przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej "Ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 Ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do oceny zarzutu zgłoszonego w ramach podstawy kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa, zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej wskazał jako naruszony przez Sąd I instancji jedynie przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 139 Kpa, który w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie był stosowany, przez co sąd administracyjny nie mógł go naruszyć. Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), a sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez sąd I instancji, skład orzekający w niniejszej sprawie potraktował wspomniane wyżej zarzuty jako dotyczące niestwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ administracji: określonego w art. 139 Kpa zakazu reformationis in peius, które to naruszenia uzasadniały w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego. Natomiast zarzut naruszenia art. 139 Kpa jako przepisu prawa materialnego został sformułowany całkowicie błędnie i w ogóle wymyka się w ogóle spod kontroli instancyjnej. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisu postępowania należy zauważyć, że zgodnie z art. 139 Kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz z art. 139 Kpa może być zaś naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor merytoryczny. Zakaz ten nie odnosi się natomiast do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja taka nie zamyka stronie drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej. Ponadto zakaz reformationis in peius nie wiąże organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa (por. uchwała NSA z 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/98, ONSA Nr 3/98, poz. 79 oraz B. Adamiak (w:) KPA. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, str. 500). Tym samym Sąd I instancji nie uchybił przepisom postępowania nie dopatrując się w takim rozstrzygnięciu organu odwoławczego naruszenia zakazu reformationis in peius określonego w art. 139 Kpa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.