I OSK 785/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz- Furmanik Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. i I. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 369/13 w sprawie ze skargi J. J. i I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości warszawskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. J. i I. J. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 369/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. J. i I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości warszawskiej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], Prezydent W. ustanowił za czynszem symbolicznym na 99 lat prawo użytkowania wieczystego na udziale wynoszącym [...] części nieruchomości gruntowej o powierzchni [...] m², oznaczonej jako działka nr [...] położonej przy ul. W. na rzecz J. J. - co do udziału wynoszącego [...] części - i I. J. - co do udziału wynoszącego [...] części. Jednocześnie, w pkt 5 decyzji Prezydent W. stwierdził, że grunt, do którego ustanawia się prawo użytkowania wieczystego jest zabudowany budynkiem mieszkalnym, murowanym, wybudowanym po 1945 r. a w pkt 7 decyzji, organ postanowił, iż decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, stanowić będzie podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na opisanej wyżej nieruchomości. Oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu nastąpi z równoczesną sprzedażą położonego na nim budynku (niesprzedanej jego części). Warunki sprzedaży, w tym wysokość ceny, należnej W. oraz termin przekazania, zostaną określone w protokole z rokowań. Podstawą ustalenia ceny będzie wartość budynku, określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie W. Cena budynku podlega zapłacie najpóźniej przeddzień podpisania umowy ustanowienia prawa i stanowić będzie kwotę wskazaną w protokole z rokowań. Niestawienie się nabywcy bez usprawiedliwienia w kancelarii notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji - jako bezprzedmiotowej. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, że autorem projektu budynku, usytuowanego na przedmiotowym gruncie, był M. L. a budującym było Centralne Biuro Studiów i Projektów Budownictwa Przemysłowego a nie inwestor prywatny. Plany odbudowy budynku położonego przy ul. W. powstały dopiero w 1950 r. i zostały zatwierdzone - przynajmniej częściowo - w czerwcu 1953 r. Ponadto stwierdzono, że strony nie dysponowały żadnym dokumentem potwierdzającym przeprowadzenie odbudowy budynku na ich koszt. J. i I. J. wnieśli odwołanie od pkt 5 i 7 decyzji Prezydenta.W., nie zgadzając się z ustaleniami dotyczącymi daty wzniesienia budynku. Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że w prawdzie problem uregulowania kwestii własności budynku "dekretowego", czy rozliczenia nakładów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, jednakże - zdaniem organu odwoławczego – wyjątek od tej zasady dotyczy budynków nieistniejących w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, których własność wnioskodawca nabywał z mocy prawa. Organ stwierdził także, iż ponieważ część frontowa budynku usytuowanego przy ul. W. była całkowicie zburzona, oficyny wypalone i stropy zawalone a rozbiórkę budynku rozpoczęto jeszcze przed wejściem w życie cytowanego dekretu i dopiero w lutym 1950 r. opracowano plan jego odbudowy, który zatwierdzono w 1953 r. Przy tym twierdzenia odwołujących się, w których wskazywali, iż budynek ten został odbudowany na ich koszt, okazały się gołosłowne, co skutkowało przyjęciem, że ustalenia dokonane w toku postępowania przed Prezydentem W. a dotyczące momentu powstania wspomnianego budynku, były prawidłowe. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. J. i I. J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili organowi naruszenie: art. 6, 7, 8, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. ) zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna. Sąd podkreślił, że w omawianej sprawie przedmiotem sporu była tylko i wyłącznie kwestia charakteru budynku oraz czy konieczne było jego nabycie przy oddawaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W związku powyższym, Sąd wyjaśnił, że roszczenie o ustanowienie prawa do gruntu - w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - ma charakter cywilnoprawny. Temu cywilnoprawnemu obowiązkowi ustanowienia na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu lub jego następców prawnych prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy z opłatą symboliczną odpowiada - po stronie podmiotu uprawnionego - zbywalne i dziedziczne prawo majątkowe, realizowane w toku postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego nie wykluczało ustanowienia prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy, gmina obowiązana była uwzględnić wniosek. Przepisy w/w dekretu nie uzależniają też przyznania prawa od stanu obiektu (czy był zniszczony i w jakim stopniu). Następnie Sąd wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, począwszy od uchwały z dnia 11 grudnia 1995 r., a następnie uchwały z dnia 23 października 2000 r., przyjmuje się, że rozstrzyganie wniosków, złożonych w trybie art. 7 w/w dekretu, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Konstrukcja przepisów dekretu "warszawskiego", uwzględniającego odrębną własność budynków (art. 5 dekretu), nie przewiduje zaś możliwości orzekania o własności budynku. Dlatego też w decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego nie przenosi się własności budynku. Właściwą drogą przeniesienia własności budynku, gdy pozytywnie rozpatrzono wniosek o przyznanie prawa wieczystego użytkowania gruntu, na którym znajduje się budynek, jest droga cywilna. Nie można także w trybie administracyjnym regulować kwestii zwrotu nakładów. Jednocześnie, Sąd uznał, że (cyt.): " Trudno w ogóle w charakterze rozstrzygnięcia oceniać punkty 4-12 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2012 r., które nie mają żadnego normatywnego znaczenia. Zarzucana w skardze treść pkt 5 i 7 tej decyzji ma w istocie charakter informacyjny. Kwestia rozliczenia nakładów na gruncie dekretowym ma charakter sprawy cywilnej, która nie może być rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym. Spór o to, kiedy budynek został wybudowany i przez kogo powinien być rozstrzygnięty w ramach sprawy cywilnoprawnej. Wiążące ustalenia dotyczące kwestii rozliczenia nakładów powinny być ustalone w ramach negocjowania warunków umowy dekretowej czy też sprawy sądowej o rozliczenie nakładów. Niemniej nie można uznać, że stwierdzenie organu I instancji, które nie miało charakter rozstrzygnięcia prowadziło do konieczności uchylenia tych punktów w ramach postępowania odwoławczego". Ponadto, Sąd zauważył, że w przedmiotowym budynku zostały sprzedane lokale wraz z udziałami w prawie użytkowania wieczystego do gruntu a Sąd – orzekając w tym składzie - nie podzielił poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 11 lutego 2011 r. (sygn. I CSK 288/2010), że stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej, nie mogło prowadzić do sytuacji prawnorzeczowej w postaci jakby "restytucji" prawa własności budynku po stronie b. właściciela gruntów lub ich spadkobierców. Problemem jednak pozostaje to, czy dla części budynku może być założona księga wieczysta jako dla odrębnego budynku. Zgodnie bowiem z art. 61 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbioru dokumentów (Dz. U. z 2001 r. Nr 102, poz. 1122 ze zm.), do założenia księgi wieczystej dla budynku, odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu "warszawskiego", niezbędne jest stwierdzenie właściwego organu, że budynek takim warunkom odpowiada. Kwestia ta jednak – w ocenie Sądu - musi zostać rozstrzygnięta przez sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. Reasumując Sąd uznał, że nie można było uznać, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, naruszyło zarzucane w skardze przepisy w stopniu, który miałby wpływ na wynik postępowania. Organy, bez względu na ilość i jakość przedstawionych środków dowodowych, nie mogły bowiem przesądzić w tym postępowaniu kwestii nakładów i charakteru budynku. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. i I. J. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy to jest: 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a, poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], w sytuacji, w której decyzja ta została wydana przez organ administracji z przekroczeniem uregulowań norm dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów w na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z dnia 21 listopada 1945 r. Nr 50, poz. 279), 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], podczas gdy przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem: art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz była obarczona błędem w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji; 3) art. 134 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w postaci nierozpoznania istoty sprawy; II. prawa materialnego, tj. art. 5 dekretu "warszawskiego" przez jego błędną wykładnię, polegającą na braku uwzględnienia treści art. 6 ust. 2 ww. dekretu a contrario w zw. z art. 1 ust. 3 i 4 dekretu z dnia 26 października 1956 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny (Dz. U. z dnia 21 listopada 1945 r. Nr 50, poz. 281), skutkującym uznaniem, iż budynek przy ul. W. nie spełniał w całości przesłanek z w/w art. 5 dekretu. Wskazując na wyżej przytoczone podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjne, jej autor, akcentował, że kwestią sporną w toku postępowania przed organem administracji było to, czy budynek usytuowany na gruncie nieruchomości położonej przy ul. W. w W. istniał przed wejściem w życie dekretu, tj. przed dniem 21 listopada 1945 r. Zdaniem skarżących dowiedli oni, że taka sytuacja miała w tym przypadku miejsce a zatem budynek ten winien być im przekazany (a nie sprzedany). Generalnie przy tym uzasadnienie skargi kasacyjnej zawierało wywody odnoszące się do tej kwestii i omówienie zarzutów dotyczących wadliwie (zdaniem skarżących) przeprowadzonego postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i w części okazały się skuteczne. Analizowana sprawa dotyczyła ustanowienia na rzecz J. J. i I. J. prawa użytkowania wieczystego na udziale, wynoszącym [...] części, w gruncie nieruchomości "warszawskiej", o ogólnej powierzchni [...] m², oznaczonej jako działka nr [...], położonej przy ul. W., przy czym zaskarżenie objęło jedynie treści zawarte w pkt 5 i 7 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. W pkt 5 decyzji Prezydent W. stwierdził zaś, że grunt, do którego ustanawia się prawo użytkowania wieczystego jest zabudowany budynkiem mieszkalnym, murowanym, wybudowanym po 1945 r. a w pkt 7 decyzji, organ określił warunki zwarcia umowy notarialnej dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, w tym zawierające również warunki sprzedaży niesprzedanej dotąd części budynku, znajdującego się na przedmiotowym gruncie. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. - w zakresie jej pkt 5 i 7 - nie była zasadna, chociaż, jak stwierdził Sąd Wojewódzki, konstrukcja przepisów dekretu "warszawskiego", uwzględniającego odrębną własność budynków (art. 5 dekretu), nie przewiduje możliwości orzekania o własności budynku. Właściwą więc drogą przeniesienia jego własności, w przypadku, gdy pozytywnie rozpatrzono wniosek o przyznanie prawa wieczystego użytkowania gruntu, na którym znajduje się budynek, jest droga cywilna. W trybie administracyjnym nie można też regulować kwestii zwrotu nakładów. Odnosząc powyższe stanowisko do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd Wojewódzki przyjął jednak, że (cyt.): " Trudno w ogóle w charakterze rozstrzygnięcia oceniać punkty 4-12 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2012 r., które nie mają żadnego normatywnego znaczenia". Innymi słowy, Sąd Wojewódzki uznał, że chociaż w decyzji Prezydenta W. zostały zawarte postanowienia, które nie powinny się w niej znajdować, to ponieważ nie miały one – w ocenie Sądu I instancji - charakteru normatywnego a jedynie informacyjny, to skarga wniesiona w tym przypadku podlegała oddaleniu. W związku powyższym stwierdzić należy, że skoro – jak wyżej wskazano -przedmiotem zaskarżenia objęte były jedynie postanowienia zawarte pkt 5 i 7 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2012 r. a ocena prawna, zawarta w zaskarżonym wyroku objęła jednak postanowienia zawarte w punktach 4-12 tej decyzji, to należy uznać, że słusznym okazał się zarzut kasacyjny, oparty na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd Wojewódzki bowiem w tym przypadku, obejmując oceną swoją także te części decyzji, które nie zostały zaskarżone, wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, a uchybienie to miało charakter istotny. Ocena ta miała bowiem dla sprawy znaczenie kluczowe, gdyż jeśli przyjąć, że postanowienia, zawarte m. in. w pkt 5 i 7 sentencji decyzji Prezydenta W. nie mają charakteru normatywnego, to konsekwencją tego poglądu jest to, że nie przysługiwało od nich prawo wniesienia odwołania. Odwołanie bowiem wnosi się od decyzji a nie od wiadomości, stanowiącej jedynie informację dla strony. Tymczasem, Kolegium wniesione przez J. J. i I. J. odwołanie rozpoznało, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji (w zakresie punktu 5 i 7 ) zaś skarga, wniesiona przez skarżących na w/w decyzję Kolegium, została przez Sąd Wojewódzki oddalona (rozpoznana merytorycznie). Pozostałe natomiast zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne lub przedwczesne. Do tej pierwszej kategorii należał zwłaszcza zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Przepis ten ma bowiem charakter jedynie wynikowy a zatem nie może samoistnie stanowić podstawy kasacyjnej. Winien być on zawsze powiązany z innymi przepisami i to skonkretyzowanymi. Tymczasem w skardze kasacyjnej skarżący zarzucili Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a (cyt.): "poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] grudnia 2012 r. nr [...], w sytuacji, w której decyzja ta została wydana przez organ administracji z przekroczeniem uregulowań norm dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów w na obszarze m.st. Warszawy", nie konkretyzując tych norm. Niezasadny był także zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 134 § 2 p.p.s.a., gdyż Sąd nie przekroczył zakazu reformationis in peius. Rozpoznając zatem ponownie sprawę Sąd Wojewódzki powinien przede wszystkim przesądzić, jaki charakter mają postanowienia zawarte w pkt 5 i 7 decyzji Prezydenta W., to jest czy mają charakter normatywny, czy jedynie informacyjny. Ocena ta winna przy tym odnosić się jedynie do tych dwóch postanowień. W zależności od stanowiska zajętego przez Sąd Wojewódzki w tym zakresie, Sąd ten winien wydać stosowne orzeczenie. Analizując tę kwestię, Sąd powinien przy tym wziąć pod uwagę, że treści zawarte w pkt 5 i 7 decyzji Prezydenta W., są wprawdzie oddzielone od części początkowej decyzji (w której postanowienia, zawarte w punktach 1-3, następują po słowie "orzekam") bo postanowienia te (począwszy od postanowienia zawartego w punkcie 4) zawarto w części następującej po słowach: " oraz stwierdzam, że", ale postanowienia te umieszczone są jednak w sentencji decyzji i zostały one oznaczone kolejnymi liczbami, począwszy od samego początku decyzji. Stanowią one zatem, jakby ciąg dalszy postanowień, zawartych w punktach 1-3. Wiążą się one przy tym ściśle z samym meritum rozstrzygnięcia, jakim w tym wypadku było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie nieruchomości "warszawskiej". W przypadku zatem, gdyby Sąd Wojewódzki uznał, że postanowienia, zawarte w punktach 5 i 7 decyzji Prezydenta W., mają jednak charakter normatywny, winien w takiej sytuacji ocenić, czy tego rodzaju treści może zawierać decyzja, wydana w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Decyzja ta jest bowiem wydawana w oparciu o określoną, wyżej skazaną podstawę prawną a zatem jej zakres musi mieścić się w ramach tej podstawy. Podstawa ta nie przewiduje także możliwości m. in. wydawania tego rodzaju decyzji pod warunkiem przy czym sama tego rodzaju decyzja nie powoduje jeszcze powstania prawa użytkowania wieczystego, gdyż dla jego ustanowienia wymagane jest w tym przypadku jeszcze zawarcie umowy notarialnej ( w której strony mogą zawrzeć wszelkie dodatkowe a konieczne warunki) oraz konstytutywny wpis do księgi wieczystej. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.