II SA/Gd 658/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewody z dnia 27 czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania połączonej z wykonaniem robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starostwa Powiatowego z dnia 31 maja 2013 r., nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. L.S. dokonała w dniu 17 maja 2013 r. Staroście Powiatowemu zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania z usługowej na mieszkalną budynku posadowionego na działce nr [...] w miejscowości O., gm. U. wraz z wykonaniem związanych z nią robót budowlanych – przeprowadzeniem remontu polegającego na postawieniu ścianek działowych z płyt gipsowo-kartonowych oraz odmalowaniu i odświeżeniu pomieszczeń. Decyzją z dnia 31 maja 2013 r. Starosta, na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wniósł sprzeciw. Organ stwierdził, że nieruchomość, której dotyczy zgłoszenie została wpisana do rejestru zabytków województwa, w związku z czym zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych w obiekcie wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Od powyższej decyzji L.S. wniosła odwołanie, wskazując, że budynek w którym planowane są roboty budowlane nie jest wpisany do rejestru zabytków, budynek wpisany do rejestru znajduje się natomiast na sąsiedniej działce nr [...]. Wojewoda decyzją z dnia 27 czerwca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, że planowana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na przekroczenie zakresu prac podlegających zgłoszeniu. Organ ten wskazał, że roboty objęte zgłoszeniem nie są remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, gdyż planowane postawienie ścian działowych w budynku nie prowadzi do otworzenia jego stanu pierwotnego. Organ odwoławczy ustalił, że w istocie, nieruchomość objęta zgłaszanymi robotami budowlanymi (budynek obory zlokalizowany na działce nr [...]) nie jest wpisana do rejestru zabytków, figuruje natomiast w gminnej ewidencji zabytków. Planowane prace wymagałyby zatem opinii właściwego konserwatora zabytków, nie zaś zgody wyrażonej w formie decyzji, jak stwierdził organ pierwszej instancji. W rejestrze zabytków, zgodnie z treścią odwołania, znajduje się zespół pałacowo-parkowy położony na sąsiedniej działce nr [...]. W aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 maja 2013 r., wyrażająca zgodę na prowadzenie prac budowlanych zarówno w zespole parkowo-pałacowym jak i w sąsiadującym z nim budynku obory. Jednocześnie Wojewoda zauważył, że termin ważności tej decyzji ustalono na dzień 2 stycznia 2013 r., pomimo że została ona wydana w dniu 17 maja 2013 r. L.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję organu odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca wskazała, że nie zgadza się z przyjętą przez organ II instancji wykładnią art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, która nie pozwala uznać za remont postawienia ścianek kartonowo-gipsowych. Planowane prace nie są przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy, gdyż dotyczą tylko części budynku i nie zmienią jego parametrów. Skarżąca stwierdziła, że przyjmując zaprezentowany przez organ tok myślenia, należałoby uznać, że postawienie kartonowo-gipsowych ścianek działowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani nie podlega zgłoszeniu zamiaru przeprowadzenia prac. Skarżąca stwierdziła nadto, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 maja 2013 r. wyrażająca zgodę na przeprowadzenie prac budowlanych została wydana na jej wniosek, a wskazywana przez organ data ważności decyzji została sprostowana. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując argumentację zawartą w decyzji. Organ wskazał ponadto, że przedmiotowe roboty budowlane polegają na zmianie sposobu użytkowania części budynku obory na lokal mieszkalny. Prace takie nie mogą polegać jedynie na postawieniu ścianek działowych, gdyż lokal mieszkalny powinien spełniać szereg wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W zgłoszeniu prac budowlanych nie było mowy o koniecznych w takim przypadku pracach związanych z budową instalacji wodnej, kanalizacyjnej, grzewczej, czy elektrycznej, zatem przyjęcie zgłoszenia nie było możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta w myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., polega na ocenie zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Instytucję zgłoszenia zamiany sposobu użytkowania reguluje przepis art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) Przepis ten stanowi w ust. 6, że jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4. W sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, organ rozpoznający zgłoszenie wnosi sprzeciw zgodnie z art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowił podstawę wydania decyzji organów obu instancji w niniejszej sprawie, przy czym organ I instancji upatrywał konieczność uzyskania takiego pozwolenia w fakcie wpisu obiektu do rejestru zabytków, wskazując, że zgodnie z art. 39 ust.1 Prawa budowlanego na prowadzenie robót wymaga pozwolenia wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Konieczność uzyskania takiego pozwolenia, wbrew stanowisku organu, nie wyłącza trybu zgłoszeniowego, bowiem zgodnie ze stosowanym odpowiednio art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, brak wymaganego przez przepisy pozwolenia uzasadnia nałożenie przez organ przyjmujący zgłoszenie w drodze postanowienia obowiązku jego przedłożenia przez inwestora. Tryb zgłoszenia jest natomiast wyłączony w stosunku do obiektów wpisanych do rejestru zabytków z mocy art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Organ II instancji dokonując ustalenia, że obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków stwierdził, że planowane prace budowlane polegające na budowie ścianek działowych z płyt kartonowo-gipsowych wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, prace te nie stanowią bowiem remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, gdyż przekraczają odtworzenie stanu pierwotnego. Rozważenia wymagało zatem w niniejszej sprawie jakiej regulacji w świetle przepisów Prawa budowlanego podlega zgłoszenie budowy ścianek działowych. Kwestia ta jest rozstrzygana niejednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym przyjmuje się, że roboty takie wymagają bądź pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia lub też uznaje, że nie podlegają one w ogóle żadnemu z tych obowiązków. (vide: wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2007 r. sygn. II OSK 1164/06, wyroki WSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. II SA/Wr 336/09, z dnia 24 marca 2010 r. sygn. II SA/Gd 776/2009, z dnia16 listopada 2012 r. sygn. II SA/Po 753/12, z dnia 23 maja 2013 r. sygn. II SA/Ol 233/13, wyroki dostępne na stroni internetowej www.nsa.gov.pl) Art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z definicjami zawartymi w art. 3 Prawa budowlanego – przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 6) – przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (pkt 7) – przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a) – przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (pkt 8). Z przytoczonych unormowań wynika, że praca budowlane nie stanowiące budowy, przebudowy, montażu, remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego nie stanowią robót budowlanych podlegających regulacji prawa budowlanego. Wykonanie takich prac nie wymaga akceptacji organu architektoniczno-budowlanego. W przypadku stwierdzenia, że postawienie ścianek działowych nie mieści się w zakresie powyższych pojęć, należałoby zatem uznać, że ich wykonanie nie wymaga ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Postawienie ścianek działowych w istniejącym obiekcie nie stanowi niewątpliwie budowy ani montażu obiektu budowlanego bądź jego części. Rozważenia zatem wymagało czy wykonanie takich prac stanowi przebudowę lub remont obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, kwalifikacja robót polegających na postawieniu ścianek działowych jako przebudowy uzależniona jest od okoliczności konkretnej sprawy. Przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Organ uznając roboty polegające na wykonaniu ścianek działowych z płyt kartonowo-gipsowych za przebudowę, winien wykazać, że prace te prowadzą do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych budynku. W orzecznictwie za roboty takie uznaje się roboty budowlane polegające na wykonaniu ścian działowych z cegły obciążających stropy w budynku, z uzasadnieniem, że ich realizacja prowadzi do zamiany parametrów technicznych i może grozić bezpieczeństwu obiektu budowlanego. Argumentacja taka nie dotyczy natomiast ścianek działowych kartonowo-gipsowych o lekkiej konstrukcji. Organ w zaskarżonej decyzji nie wskazał okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie, że realizowane prace spowodują zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Ocena w tym zakresie mogłaby być dokonana po szczegółowej analizie zmian jakie inwestor zamierza wprowadzić w obiekcie. Wymagało to zobowiązania dokonującej zgłoszenia do przedłożenia szkiców obrazujących zakres planowanych zmian. Stanowi o tym odpowiednio stosowany art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do zgłoszenia należy dołączyć w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, a w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Organ nie podjął działań w tym zakresie. Z tych też względów nie zasługują na uwzględnienie podniesione w odpowiedzi na skargę argumenty związane z koniecznością wykonania instalacji niezbędnych do korzystania z lokalu mieszkalnego. Ze zgłoszenia nie wynika, by realizacja takiej instalacji był planowana, a bez ustalenia okoliczności sprawy nie można stwierdzić, że instalacja niezbędna do funkcjonowania lokalu mieszkalnego w obiekcie nie istnieje i będzie wykonywana przez dokonującą zgłoszenia. W zgłoszeniu nie wskazano bowiem na zamiar realizacji takich robót. Wskazać należy, że za uznaniem robót polegających na realizacji ścianek działowych za roboty remontowe przemawia fakt, iż z uwagi na zakres i charakter prac niecelowym wydaje się, co do zasady, poddanie robót polegających na postawieniu ścianek działowych obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Z unormowania art. 29 Prawa budowlanego wynika, że szereg bardziej skomplikowanych robót ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i poddał je obowiązkowi zgłoszenia. Interpretacja taka nie jest natomiast zgodna z językowym brzmieniem przepisu, który za remont uznaje prace polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego. Wykonanie zupełnie nowych ścianek działowych nie zmierza bowiem do odtworzenia tego stanu. O ile celowym wydaje się wprowadzenie zmian ustawodawczych w tym zakresie i poddanie tego rodzaju prac obowiązkowi zgłoszenia, o tyle traktowanie tych robót jako robót remontowych nie jest zgodne z zawartą w prawie budowlanym definicją remontu. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko zawarte w decyzji organu II instancji. W sytuacji, gdy organ nie dokonał ustaleń umożliwiających zakwalifikowanie planowanych robót jako przebudowy, brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu z uwagi na konieczność uzyskania przez dokonującą zgłoszenia pozwolenia na budowę. Wniesienie sprzeciwu było zatem niezasadne, a wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. W sytuacji gdyby prace związane z realizacją ścianek działowych nie stanowiły przebudowy, wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, nie podlegały one również zgłoszeniu. Wskazać także należy, że w zakresie definicji remontu nie mieszczą się również objęte zgłoszeniem prace polegające na malowaniu pomieszczeń, które uznać należy za bieżącą konserwację. Zakres robót polegających na odświeżeniu pomieszczeń nie został w sprawie wyjaśniony, niemniej użyte określenie sugeruje, że nie są prace remontowe tylko prace stanowiące bieżącą konserwację, które nie podlegają zgłoszeniu. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Obecnie w niniejszej sprawie brak jest możliwości wniesienia przez organ sprzeciwu z uwagi na upływ terminu przewidzianego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Realizując roboty skarżąca winna mieć jednak świadomość, że norma art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego umożliwia organowi nadzoru budowlanego wszczęcie postępowania naprawczego w przypadku wykonywania robót na podstawie zgłoszenia naruszającego normę art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego oraz wykonywania robót w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż uchylona i wadliwa decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie to uchyla skutki wdanej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku. .