II SA/Po 627/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia (...) r. znak (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) lipca 2012 r., nr (...), Prezydent Miasta G., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", oraz art. 54 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) orzekł o skierowaniu A. G. do Domu Pomocy Społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie w S. Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta G., na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. orzekł o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt A. G. w Domu Pomocy Społecznej do czasu ustalenia uprawnień do zasiłku stałego lub renty socjalnej oraz zasiłku pielęgnacyjnego. Następnie postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2012 r. podjęto zawieszone postępowanie wskazując, że przeprowadzony w dniu 03 października 2012 r. wywiad środowiskowy ujawnił, że A. G. uzyskał uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia (...) czerwca 2012 r. do (...) czerwca 2017 r. i do renty socjalnej od dnia (...) lipca 2012 r. do dnia (...) sierpnia 2014 r. Decyzją z dnia (...) października 2012 r. Prezydent Miasta G., na podstawie art. 54 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustalił opłatę za pobyt A. G. w Domu Pomocy Społecznej w wysokości (...) zł miesięcznie, zgodnie z kosztami utrzymania ustalonym przez Starostę S. w ogłoszeniu nr (...) z dnia (...) stycznia 2012 r. w sprawie średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w roku 2012 w domach pomocy społecznej, wskazując jednocześnie, że kwota (...) zł będzie ponoszona przez A. G. i stanowi ona 70 % jego dochodu, natomiast kwota (...) zł miesięcznie będzie ponoszona przez miasto G., i stanowi ona różnicę między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w drodze decyzji administracyjnej ustala się opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Przeprowadzony wywiad środowiskowy ujawnił, że A. G. uzyskał uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia (...) czerwca 2012 r. do dnia (...) czerwca 2017 r., a decyzją ZUS z dnia (...) września 2012 r. uzyskał prawo do renty socjalnej od dnia (...) lipca 2012 r. do dnia (...) sierpnia 2014 r. Obecnie jego łączny dochód wynosi (...) zł. Ponieważ, zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej, opłata osoby przebywającej w Domu Pomocy Społecznej nie może przekroczyć 70% jej dochodu organ ustalił, że kwota odpłatności, do której poniesienia zobowiązano A. G., będzie wynosić (...) zł. Równocześnie organ ustalił wysokość odpłatności od dnia (...) lipca 2012 r. (dnia umieszczenia A. G. w Domu Pomocy Społecznej) do dnia (...) lipca 2012 r. w wysokości (...) zł. W dalszej części uzasadnienia określono wysokość opłaty, do poniesienia której zobowiązane zostało miasto G. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. G., podnosząc, że naliczenie opłaty powinno nastąpić od listopada – miesiąca w którym otrzymał decyzję o odpłatności i nie powinno być naliczane wstecz. Odwołujący podniósł, że nie rozumie dlaczego nie wydano decyzji o ustaleniu odpłatności w momencie przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego, wskazując dodatkowo, że wydatkował on już uzyskane świadczenia na swoje potrzeby i nie dysponuje obecnie środkami finansowymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) marca 2013 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta G.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie oraz dokonał wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. G. podtrzymując zarzuty dotyczące wadliwego naliczenia odpłatności wstecz, a więc od dnia jego przyjęcia do Domu Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia (...) października 2013 r. o ustaleniu opłaty za pobyt A. G. w Domu Pomocy Społecznej Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). I tak, zgodnie z art. 54 ust. 1 powyższej ustawy osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Zasadą przy tym jest, że pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest odpłatny (art. 60 powołanej powyżej ustawy). W przedmiotowej sprawie organ I instancji decyzją z dnia (...) lipca 2012 r. orzekł o skierowaniu A. G. do Domu Pomocy Społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie w S. Prezydent zaniechał jednak wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, wydając decyzję w tym przedmiocie dopiero w dniu (...) października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżoną decyzją, utrzymało w mocy decyzję z dnia (...) października, pomijając jednak fakt, że jest ona wadliwa i nie może ostać się w obrocie prawnym. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sentencji decyzji Prezydenta Miasta G. postanowiono: "ustalić opłatę za pobyt Pana A. G. w Domu Pomocy Społecznej w wysokości (...) zł miesięcznie, zgodnie z kosztami utrzymania ustalonym przez Starostę S. – Ogłoszenie nr (...) z dnia (...).01.2012 r. w sprawie średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w roku 2012 w domach pomocy społecznej na terenie powiatu słupeckiego, na które składają się: – kwota (...) zł miesięcznie, która będzie ponoszona przez A. G. i stanowi 70 % jego dochodu, k – kwota (...) zł miesięcznie, która będzie ponoszona przez miasto Gniezno, ustalona w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu". Równocześnie w uzasadnieniu decyzji sprecyzowano, że zarówno skarżący, jak i Miasto G. są zobowiązani do uiszczenia powyższej opłaty od dnia (...) lipca 2012 r. (dnia umieszczenia A. G. w Domu Pomocy Społecznej), przy czym odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej od dnia (...) lipca do dnia (...) lipca 2012 r. wynosi w przypadku skarżącego (...) zł, natomiast w przypadku Miasta (...) zł. W ocenie Sądu zachodzi tym samym oczywista sprzeczność pomiędzy sentencją decyzji organu I instancji, a jej uzasadnieniem. W sentencji nie przewidziano bowiem obowiązku dokonania spłaty kwoty należnej za pobyt w Domu Pomocy Społecznej od dnia umieszczenia w nim skarżącego. Sąd podkreśla, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że pomiędzy sentencją postanowienia, a jej uzasadnieniem powinna zachodzić spójność, a za niedopuszczalną uznaje się sytuację, w której lektura uzasadnienia zaprzecza, czy też uzupełnia podjęte rozstrzygnięcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 06 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 668/08, Baza NSA). Stąd też obowiązki nałożone w uzasadnieniu decyzji nie mogą zostać uznane za wiążące, o ile nie korelują one z treścią sentencji decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu nałożenie w uzasadnieniu decyzji obowiązku spłaty należność z tytułu umieszczenia skarżącego w domu pomocy społecznej, a więc obowiązku, który nie został określony wprost w sentencji decyzji, stanowi tym samym naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której obowiązki nałożone na adresata aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej) wynikają nie z sentencji decyzji, lecz z jej uzasadnienia. Niezależnie od powyższej wadliwości decyzji organu I instancji, niedostrzeżonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podnieść należy, że decyzja w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej stanowi decyzję zaliczaną do decyzji konstytutywnych. Jest to tym samym decyzja, która tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Konstytutywny charakter decyzji przesądza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość. W przedmiotowej sprawie ustanowienie odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej nie tylko na przyszłość (od dnia wydania decyzji), lecz i wstecz (od dnia skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej) stanowi działanie wadliwe. Decyzja o ustanowieniu odpłatności – jako decyzja kształtująca sytuację prawną adresata – nie może wywoływać skutków prawnych, co do zdarzeń mających miejsce przed jej wydaniem. Działanie takie narusza bowiem podstawową zasadę systemu prawa, jaką jest zasadza niedziałania prawa wstecz, stanowiąc tym samym naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 K.p.a. Zaniechanie organu, polegające na braku wydaniu decyzji o ustaleniu wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, wraz z momentem wydania decyzji o skierowaniu skarżącego do powyższej placówki, nie może skutkować dla skarżącego stanem niepewności, w którym to organ w każdej chwili może wydać decyzję zobowiązującą go do poniesienia opłat za miniony już okres. Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca, w treści art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wskazał, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Wykładnia powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązkiem organu jest równoczesne wydanie decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i ustaleniu opłaty za pobyt w nim. Co istotne, analiza przepisów ustawy o pomocy społecznej w odniesieniu do zasad ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, wskazuje, że w przypadku, gdy osoba, która ma być skierowana do powyższej placówki nie posiada dochodu, zobowiązanie do poniesienia kosztów związanych z pobytem w powyższej placówce może zostać nałożone na jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych lub też na gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej). W przedmiotowej sprawie wobec ustalenia, że skarżący nie dysponował dochodem, który umożliwiłby mu poniesienie kosztów związanych ze skierowaniem do domu pomocy społecznej, obowiązkiem organu było wydanie decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, której adresatem, a zarazem podmiotem zobowiązanym do jej poniesienia, byłby jeden z podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Zmiana sytuacji faktycznej skarżącego, w postaci przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego i renty socjalnej otwierała natomiast możliwość wydania, w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzji o zmianie decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Argument powyższy dodatkowo przesądza o wadliwości działania organu I instancji, który wbrew dyspozycji art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zaniechał wydania decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w dniu wydania decyzji o skierowaniu jej do powyższej placówki, a następnie wydał decyzję, w której ustalił odpłatność wstecz, a więc od dnia skierowania skarżącego do powyższej placówki. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organ I instancji, wydając decyzję o ustaleniu wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej dopuścił się naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Dodatkowo, w sposób niedopuszczalny, ustalił on odpłatność za okres poprzedzający wydania decyzję, naruszając tym samym przepisy art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Powyższe wady postępowania nie zostały dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Prezydenta Miasta G. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.