IV SA/Po 824/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta P., działając m. in. na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.) odmówił przyznania D. P. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką W. P. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...). Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez organ w dniu 05.04.2013 r., D. P. oświadczył, iż nie pracuje zawodowo od 2007 r. ze względu na zły stan zdrowia. Ponadto od 2007 r. przebywał przez 1,5 roku w Zakładzie Karnym w R. Faktyczną opiekę nad matką sprawuje od 2009 r. Wyrokiem z dnia 05.02.2013 r. Sąd Rejonowy P. – G.i J. w P. zmienił częściowo orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...].04.2012 r., w ten sposób, że zaliczył W.P.do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. W w/w wyroku podano, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18.11.2011 r. Organ wskazał, że utrata zatrudnienia przez wnioskującego, zgodnie z posiadanymi w aktach sprawy umowami zlecenia nastąpiła w 2004 r. Z uwagi więc na fakt, iż D. P. nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł D.P., wskazując, iż matka jest inwalidą I grupy i wymaga całodobowej pomocy w podstawowych czynnościach domowych. Odwołujący wskazał, że opiekę nad matką sprawuje od roku 2009. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Kolegium bezwzględną przesłanką warunkującą przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, określoną w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest rezygnacja osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przez zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zdaniem organu odwoławczego za osobę, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną należy uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzekła się tego zatrudnienia dobrowolnie w celu sprawowania opieki. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, iż D. P. nie zrezygnował z zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, bo takiego nie podejmował. Zgodnie z dołączonymi do wniosku dokumentami Odwołujący był zatrudniony w spółce R.-S.-P. Spółka z o.o. z siedzibą w Poznaniu w okresie od 6 lipca 2004 r. do 30 września 2004 r. na podstawie umowy zlecenia. W celu weryfikacji prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego został przeprowadzony wywiad środowiskowy, z którego wynika, że D. P. nie pracuje zawodowo od 2007 r. (Skarżący pracował w firmie R. na podstawie umowy zlecenia) i od tego czasu nie podejmuje pracy zawodowej z uwagi na stan zdrowia. Ponadto Skarżący oświadczył, iż przez 1,5 roku przebywał w Zakładzie Karnym w R. i w grudniu 2008 r. został zwolniony, oraz że pełną opiekę nad matką zaczął sprawować od 2009 r. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest okoliczność niepodejmowania zatrudnienia z racji sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga, aby między zakończeniem zatrudnienia, a koniecznością opieki istniał związek przyczynowy, polegający na tym, że bez konieczności sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki zainteresowana strona nie zrezygnowałaby z zatrudnienia. Ustawodawca wymaga, aby rezygnacja z zatrudnienia była "w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki" nad osobą niepełnosprawną. W związku z powyższym Organ II instancji stwierdził, iż odwołujący nie spełnia przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie D. P. wskazał, iż "fundamentem", aby zasiłek został mu przyznany jest to, że 4 lata opiekuje się i zamieszkuje ze swoją matką, a nie to, że "rezygnacja z zatrudnienia była w związku z koniecznością sprawowania opieki stałej". Na dowód powyższego należy powołać na świadka lekarza rodzinnego, który potwierdzi fakt opieki Skarżącego nad matką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.-dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą odmówiono przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). W myśl tego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wyjaśnić przy tym należy, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem, wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje jeżeli, poza innymi warunkami, łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadzała się zasadniczo do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a ustawy. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącym jako synu osoby, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. W obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przepis w obecnym brzemieniu nie określa natomiast, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, zatem przesłanką ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Tym samym ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono zatem osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. W art. 3 pkt 22 ustawy ustawodawca zawarł definicję pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", które jest równoznaczne z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywaniem pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Wobec tego zrezygnowanie z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - na które wskazuje art. 16a ust. 1 ustawy, wiąże się z wcześniejszym (przedterminowym) zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej. Rezygnacja z zatrudnienia musi być również powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Istotne są więc okoliczności i powody rezygnacji z zatrudnienia. W tej sytuacji zasadnie organy administracji uznały, iż skarżący nie spełnił jednej z przesłanek warunkujących uprawnienie do przedmiotowego zasiłku, a tym samym brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego zasiłku opiekuńczego. W aktualnym stanie prawnym osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a przez rezygnację z zatrudniania nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki na osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane określonym osobom (po spełnieniu innych warunków przewidzianych w tym przepisie) jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w przypadku świadczenia, o które ubiega się skarżący, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wskazał jedynie na przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Fakt, iż ktoś nie podejmuje zatrudnienia w świetle dyspozycji art. 16a ustawy nie wywołuje skutku w postaci spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Podzielić zatem należy ustalenia organów administracji, iż Skarżący nie zrezygnował z pracy. Z akt sprawy wynika, iż stosunek pracy - umowa zlecenie - ustał z uwagi na upływ czasu, na który umowa była zawarta, czyli z dniem 30.09.2004 r. Nie można zatem w tej sytuacji mówić o zrezygnowaniu przez skarżącego z zatrudnienia. Ponadto Skarżący wskazał, iż nie podejmował pracy ze względu na stan zdrowia. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...].03.2010 r., zaliczające Skarżącego do osób niepełnosprawnych w stopniu lekkim do dnia 31.03.2013 r. Tymczasem zaakcentować należy, iż istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., I OSK 1411/06). Reasumując niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nie może być utożsamiane z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Za taką wykładnią przemawia wzgląd na wyraźne rozróżnienie obu tych pojęć przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 u.ś.r. i wiążącą się z tym dyrektywę interpretacyjną w postaci tzw. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117–119, por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 09.10.2013 r., sygn. akt IV SA/Po 714/13). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.