I SA/Wa 812/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K., H. K. i R. L., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] marca 1975 r., nr [...] wywłaszczył przez odjęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o powierzchni [...] m² (z ogólnej powierzchni [...] m²), położonej w W. w rejonie ulic [...] i [...]. Z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, że objęta nią nieruchomość została wywłaszczona na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z/s w W. i została przeznaczona pod budowę Fabryki [...]. Wymieniona nieruchomość stanowiła własność E. i S. K. (akt własności ziemi z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...]). W dniu 16 maja 2001 r. M. K., H. K. i R. L., spadkobiercy E. i S. K., wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości [...], dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], o pow. [...]m². Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę Powiatu [...] organem właściwym do załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Starosta Powiatu [...] odmówił wnioskodawcom zwrotu nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...], aktualnie stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...]. Po rozpatrzeniu odwołania M. K., H. K. i R. L., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w świetle zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, brak jest podstaw do uznania, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia – stosownie do unormowań z art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wojewoda wyjaśnił, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] pod budowę fabryki [...]. Następnie podał, że decyzjami lokalizacyjnymi z dnia [...] października 1974 r., nr [...] (Linia D.), z dnia [...] października 1974 r., nr [...] (Linia R.) oraz z dnia [...] października 1974 r., nr [...] określony został teren pod budowę fabryk [...]. Przed zatwierdzeniem planów realizacyjnych (na Linię D. - decyzja nr [...] i na Linię R. – decyzja nr [...]) decyzje te zostały zmienione. Decyzja z dnia [...] kwietnia 1977 r., nr [...] zmieniła decyzję lokalizacyjną nr [...], natomiast decyzja z dnia [...] kwietnia 1977 r., nr [...] zmieniła decyzję lokalizacyjną nr [...], co spowodowało powiększenie terenu przeznaczonego pod budowę "Linii R." kosztem obszaru przeznaczonego dla "Linii D.". Zdaniem organu, z materiału dowodowego wynika, że rozpatrywana działka (dawny numer [...] z obrębu [...]) znajduje się na terenie o pow. ok. [...] ha poznaczonym pod budowę części inwestycji nazwanej przy wywłaszczeniu "Linią D.", tj. inwestycji określonej jako "budowa Fabryki [...]". Wojewoda dodał, że jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowych udostępniono sporny teren inwestorowi zastępczemu inwestycji – Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...]. Powyższe wynika z decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 1975 r., nr [...] zezwalającej na natychmiastowe zajęcie terenu położonego w rejonie ulic [...] i [...] o pow. [...] ha, m.in. nieruchomości o pow. [...] m², stanowiącej własność S. i E. K. (punkt II pozycji [...] decyzji). Z decyzji tej wynika również, że teren objęty decyzjami lokalizacyjnymi nr [...],[...] i [...] przeznaczony został pod budowę trzech fabryk [...]. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podkreślił, że zgodnie z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeśli pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany. Tymczasem – w ocenie Wojewody – nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania znajduje się na terenie, na którym wybudowano ogół budynków i infrastrukturę Wytwórni [...]. Cały teren jest ogrodzony ogrodzeniem wybudowanym w 1978 r. Z pisma Wytwórni [...] w likwidacji z dnia 3 marca 2005 r. wynika, że na wywłaszczonej nieruchomości wybudowano fabrykę [...] w 1978 r. oraz że znajdują się tam naniesienia budowlane z 1978 r., basen wody chłodniczej, sieć wodociągowa, kanalizacja ogólnospławna, drogi i place lokalne, magazyn wyrobów gotowych, zewnętrzna sieć kablowa. W aktach znajdują się także kopie zdjęć lotniczych terenu zajętego pod fabryki [...], wykonanych w dniach 14 maja 1982 r. i 7 maja 1987 r. Już z pierwszego zdjęcia wynika, że cały teren przeznaczony pod budowę fabryki [...] był wówczas zainwestowany i zabudowany obiektami fabryki: zadaszonymi budynkami, placami składowymi, drogami wewnętrznymi. W uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika również, że na wywłaszczonych terenach wybudowano dwie fabryki [...]. Na terenie, w skład którego wchodzi działka objęta niniejszym postępowaniem, wybudowano fabrykę [...], obok której znajduje się wybudowana wcześniej Fabryka [...]. Jak wyjaśnił organ, w aktach znajduje się ponadto protokół przekazania – przejęcia do eksploatacji części produkcyjnej zadania inwestycyjnego pt.: Wytwórnia [...]" z dnia 31 stycznia 1978 r. Zatem, w ocenie Wojewody, cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na powyższą decyzję Wojewody [...] M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie prawa, a w szczególności art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że decyzja lokalizacyjna nr [...], na podstawie której przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, po pierwsze została uchylona decyzją nr [...] (a tym samym decyzja wywłaszczeniowa straciła podstawę prawną), a po drugie określała w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny cel, dla realizacji którego nieruchomość została wywłaszczona. I tak, celem wywłaszczenia była budowa fabryki [...] – linia d. W związku z powyższym obowiązkiem organów prowadzących postępowanie było ustalenie, w oparciu o analizę wszystkich dokumentów, w szczególności decyzji lokalizacyjnych oraz planów realizacji inwestycji, jakie było przeznaczenie spornej nieruchomości w ramach całej inwestycji. Ponadto z treści decyzji z dnia [...] marca 1975 r. zezwalającej na natychmiastowe zajęcie terenu położonego w rejonie ulic [...] i [...] pod sporną inwestycję wynika, że na podstawie decyzji lokalizacyjnych nr [...],[...] i [...] teren położony w rejonie ulic [...] i [...]j został przeznaczony pod budowę trzech fabryk [...], gdy tymczasem ostatecznie wybudowano dwie fabryki, z tym że fabryka [...] linia d. nigdy nie została zrealizowana. W oparciu o powyższe skarżący stwierdził, że cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej nie został zrealizowany. W dalszej części skargi M. K. zaznaczył, że inwestycja – fabryka [...] w pełnym zakresie nigdy nie została wybudowana, gdyż nie wykonano m.in. dróg dojazdowych, pasa zieleni ochronnej i innych elementów, o których mowa w protokole "Wykaz obiektów kontynuowanych i nierozpoczętych (...)". Zdaniem skarżącego uszło również uwadze organów, że część inwestycji budowy fabryki przekazana do eksploatacji nie obejmowała całości zadania inwestycyjnego, ponieważ inwestor zrezygnował z realizacji niektórych obiektów, m.in. z terenów zielonych. W tej kwestii skarżący powołał się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1158/11, dotyczącego zwrotu nieruchomości objętej tą samą decyzją lokalizacyjną. W oparciu o powyższe M. K. stwierdził, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. W skardze podniesiono również, że fabryka [...] od ponad 20 lat nie funkcjonuje, a majątek popadł w ruinę. Fakt ten nie powinien być bez znaczenia dla demokratycznego państwa prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny /tu decyzja/ dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu /wydania decyzji, jak i stan faktyczny , a wynikający z akt administracyjnych( art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej ppsa). Problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na rzecz byłych właścicieli lub ich następców prawnych unormowana została w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "u.g.n.". Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W., oznaczonej uprzednio jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2, aktualnie stanowiąca działkę ewidencyjna nr [...]. W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Treść przywołanego przepisu precyzuje warunki, jakie muszą być spełnione dla pozytywnego rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości, a konstrukcja przepisu wskazuje, że winny być one spełnione łącznie. Niewątpliwie żądanie zwrotu winno pochodzić od poprzedniego właściciela nieruchomości uprzednio wywłaszczonej lub jego spadkobiercy, a nieruchomość ta (lub jej część) stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, stosownie do uregulowania zawartego w art. 137. Z kolei, w myśl przepisu art. 137 ust. 1u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2). Zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot nieruchomości jest zatem ustalenie celu wywłaszczenia. Działka o nr [...] o pow. [...] m2 (razem z działką nr [...] o pow. [...] ha) stanowiły nieruchomość wywłaszczoną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] marca 1975 r. w trybie art. 1,2,3,7,8,21,22 i 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10/74, poz. 64). Decyzja wywłaszczeniowa stanowiła, że objęta niniejszą decyzją nieruchomość przeznaczona została zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...] października 1974 r. pod budowę fabryki [...] – linia d. [...]. Powołana decyzja nr [...] ustalała lokalizację fabryki [...] na terenie o pow. około [...] ha. Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 1975 r. zezwolono Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] na natychmiastowe zajęcie terenu położonego w rejonie ulic [...] i [...] o pow. [...] ha, w II w poz. [...] tej decyzji figuruje nieruchomość o pow. [...] m2, stanowiąca własność S. i E. K. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, iż rozpatrujące sprawę organy w sposób prawidłowy określiły cel wywłaszczenia nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem zwrotowym jako realizacja części inwestycji o nazywanej przy wywłaszczeniu "linia d." (określanej też jako [...] lub [...]) . Z akt sprawy wynika ponadto, iż decyzja lokalizacyjna nr [...] została zmieniona decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej dotyczącej budowy fabryki [...] na terenie położonym na [...] przy ul. [...] na południe od Fabryki [...], oznaczona na załączniku graficznym nr [...] o pow. ok. [...] ha. Z treści decyzji nr [...] wynika, że kompleksowe wytyczne urbanistyczne stanowiące integralną część decyzji nr [...] są aktualne i powinny być uwzględnione w odpowiednim zakresie przy opracowywaniu projektu [...]. Dla wywłaszczonej nieruchomości wydana została decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego - ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji Fabryki [...]przy ul. [...] w W. z dnia [...] maja 1977 r. Z pism Burmistrza Gminy W. z dnia 19 marca 2001 r. i z dnia 21 sierpnia 2002 r. wynika, że wg zapisu z ewidencji gruntów teren fabryki pozostawał w zarządzie Wytwórni [...], zaś nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją znajduje się w obrębie terenu, na którym wybudowano ogół budynków i infrastrukturę Wytwórni [...]. Na wywłaszczonej nieruchomości znajdują się naniesienia wybudowane w 1978 r.: basen wody chłodniczej, sieć wodociągowa, kanalizacja ogólnospławna, drogi i place lokalne, magazyn [...], zewnętrzna sieć kablowa. Fakt realizacji fabryki [...] na wywłaszczonych trenach potwierdzają również dokumenty przesłane z Wytwórni [...] w likwidacji z dnia 22 grudnia 2010 r., z których wynika, że na wywłaszczonych terenach wybudowano dwie fabryki [...]. Fakt ten wynika również z pisma Zjednoczenia Budownictwa W. z dnia 17 czerwca 1980 r., z którego treści jednoznacznie wynika, że oba zadania inwestycyjne- fabryka [...] typ [...] i druga fabryka [...][...] zostały wybudowane i przekazane do eksploatacji. Dodatkowo te okoliczności potwierdzają zdjęcia lotnicze terenu zajętego pod fabrykę [...] z dnia 14 maja 1982 r. i z dnia 7 maja 1987 r. Wszystkie te okoliczności potwierdzają więc słuszność stanowiska organów obu instancji o braku podstaw prawnych do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na to, iż nie stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Odrębną sprawą jest kwestia, czy są przesłanki do zwrotu wywłaszczanej nieruchomości z uwagi na jej aktualny sposób wykorzystywania, które jest inne niż określone w decyzji o wywłaszczeniu. Podkreślić tutaj należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie przeważa pogląd, że nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jeżeli po wywłaszczeniu została ona zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta (por. wyroki NSA: z dnia 27 sierpnia 2009 r., I OSK 1138/08; czy z dnia 17 maja 2010 r., I OSK 1025/09; z dnia 20 sierpnia 2008 r., I OSK 1189/07 czy z dnia 4 grudnia 2008r., I OSK 1725/07). Za niezasadne należy również uznać zarzuty dotyczące przyjęcia odmiennych ustaleń przez organ niż te przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1458/11, który dotyczył kwestii zwrotu nieruchomości inwestycji wywłaszczonej na podstawie tej samej decyzji lokalizacyjnej. Każde postępowanie administracyjne cechuje indywidualny i odrębny przedmiot sprawy. Nie ma zatem uzasadnienia powoływanie się na stanowisku Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., które odnosi się do kwestii zwrotu nieruchomości, wywłaszczonej wprawdzie na podstawie tej samej decyzji lokalizacyjnej, jednak cel wywłaszczenia był określony jako wewnętrzne tereny zieleni i strefa ochronna . Reasumując, Sąd ocenił, że decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty są zgodne z przepisami obowiązującego prawa i brak jest podstaw do ich usunięcia z obrotu prawnego. Obie decyzje zawierają szczegółowo przedstawiony i prawidłowo oceniony stan faktyczny i prawny sprawy. Organy w motywach podjętych rozstrzygnięć wskazały logicznie i rzeczowo, które fakty uznały za udowodnione i na jakich w tej mierze oparły się dowodach. Uzasadnienie tych decyzji administracyjnych jest zatem swoistym odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organy i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Skoro zatem podjęte rozstrzygnięcia nie naruszają w żadnej mierze norm prawa procesowego (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), ani też norm prawa materialnego (art. 136 i 137 u.g.n.), Sąd zobligowany był oddalić skargę. Z przytoczonych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.