IV SA/Wa 1910/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Główny Geodeta Kraju po rozpatrzeniu zażalenia P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] maja 2013 r. orzekające o zawieszeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] maja 2013 r. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie zawieszenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., odmawiającej "przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków wpisu P. S.A. jako władającego oraz T. jako właściciela do następujących działek ewidencyjnych: [...] w obrębie [...], [...] w obrębie [...], [...] w obrębie [...]" do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie uwłaszczenia w trybie art. 37a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." w odniesieniu do powyższych działek ewidencyjnych". Rozpatrując zażalenie P. S.A. z siedzibą w W. Główny Geodeta Kraju wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ podkreślił, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w tym przepisie, rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zagadnienie wstępne to taka kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego, które zostało zawieszone, jest kwestia wprowadzenia na wniosek P. S.A. z siedziba w W. zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegających na "przywróceniu wpisu S.A. jako władającego oraz T. jako właściciela" w odniesieniu do określonych działek ewidencyjnych. Postępowanie to prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Główny Geodeta Kraju wskazał, że w świetle powyższych przepisów, ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów stanowi wyłącznie odzwierciedlenie danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów. Oznacza to, że stan prawny ujawniony w tym rejestrze musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia określonego prawa). Nie można zatem w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów samodzielnie ustalać i rozstrzygać o prawidłowości tytułów prawnych, które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji. W konsekwencji organ stwierdził, że zmian w operacie ewidencyjnym można dokonywać wyłącznie poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji, a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów. W ocenie Głównego Geodety Kraju brak ostatecznego rozstrzygnięcia, prowadzonego przez wojewodę, postępowania administracyjnego w sprawie uwłaszczenia w trybie art. 37a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] w obrębie [...], nr [...] w obrębie [...] i nr [...] w obrębie [...], położonych w Dzielnicy W. w W., nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej stosowne rozpoznanie wniosku P. S.A. z siedzibą w W. o wprowadzenie do operatu ewidencyjnego zmian podmiotowych, co do tych działek. Organ rozstrzygając o zasadności żądania dotyczącego wprowadzenia zmian powinien w oparciu o aktualnie posiadany materiał dowodowy i przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty ocenić - na gruncie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - czy dają one podstawę do ujawnienia w operacie ewidencyjnym żądanego tytułu prawnego do danej nieruchomości i w zależności od wyniku tej oceny wydać decyzję o wprowadzeniu żądanych zmian, bądź też wydać decyzję odmowną. Zdaniem organu dowodem braku zależności pomiędzy przedmiotowym postępowaniem dotyczącym wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków w stosunku do przedmiotowych działek, a wspomnianym postępowaniem uwłaszczeniowym jest również to, iż żądanie P. S.A. zgłoszone do organu ewidencyjnego dotyczy "przywrócenia" wpisu T. jako właściciela powyższych trzech działek ewidencyjnych. Podczas, gdy w wyniku ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie 37a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.", może zostać ewentualnie potwierdzone nabycie z mocy prawa, z dniem [...] czerwca 2003 r., własności tych działek nie przez ten podmiot, ale przez Skarb Państwa. Podsumowując Główny Geodeta Kraju stwierdził, że zakończenie postępowania administracyjnego dotyczącego wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, w odniesieniu do przedmiotowych działek ewidencyjnych, w zakresie ujawnienia właściciela oraz władającego, nie jest uzależnione od wcześniejszego ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie uwłaszczenia w trybie art. 37a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." w odniesieniu do tych działek ewidencyjnych, a co za tym idzie sprawa ta nie stanowi, w tym przypadku, zagadnienia wstępnego w stosunku do ww. postępowania administracyjnego i nie powinna być przesłanką do jego zawieszenia. Dodatkowo organ podkreślił, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i w przypadku, gdy na skutek ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie uwłaszczenia przedmiotowych działek ewidencyjnych zaistnieje nowy stan prawny, odmienny do obecnie wykazywanego w operacie ewidencyjnym, będzie to skutkowało koniecznością wprowadzenia do tego operatu stosownych zmian w tym zakresie. Skargę na postanowienie Głównego Geodety Kraju w części dotyczącej umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie zawieszenia postępowania odwoławczego wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S.A. z siedzibą w W.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części orzekającej o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w sprawie zawieszenia postępowania odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa, w zw. z art. 105 kpa, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w niniejszej sprawie organ nieprawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa, w zw. z art. 105 kpa. Zgodnie z art. 144 kpa stosowanie przepisów dotyczących odwołań winno przebiegać "odpowiednio", natomiast organ postanowił zastosować te przepisy w postępowaniu zażaleniowym wprost. Skarżąca wnosiła jedynie o uchylenie postanowienia organu, aby w ten sposób doprowadzić do jego wycofania z obrotu prawnego. Skoro organ ustalił, że postanowienie organu drugiej instancji o zawieszeniu postępowania było bezzasadne, to załatwienie sprawy winno być ograniczone do uchylenia postanowienia. Art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa nie stanowi samoistnej podstawy do umorzenia postępowania. Podstawę taką należy wywodzić w związku z art. 105 kpa. Skarżąca spółka wskazała, że organ nie tylko nie powołał tego przepisu, ale nie wyjaśnił nadto dlaczego postępowanie pierwszej instancji podlega umorzeniu. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. [...] § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 kpa, ma obowiązek, uchylając decyzję (postanowienie) organu pierwszej instancji, określenia swojego stanowiska w sprawie. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Postanowienie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji narusza prawo procesowe bowiem takiej treści rozstrzygnięcie nie jest przewidziane w katalogu art. 138 kpa. Zgodnie z treścią art. 144 kpa w sprawach dotyczących zażaleń na postanowienia odpowiednie zastosowanie ma m.in. art. 138 § 1 i § 2 kpa Odpowiednie stosowanie przepisów prawa oznacza, że w pewnych przypadkach przepisy te są stosowane wprost, zaś w pewnych przypadkach istnieje konieczność ich modyfikacji poprzez stosowanie tylko niektórych elementów tych przepisów. Mogą zaistnieć także sytuacje, gdy z wymogu odpowiedniego stosowania określonych przepisów będzie wynikała konieczność pominięcia zastosowania jakiegoś przepisu. Zdaniem sądu, z obowiązku stosowania określonych przepisów prawa odpowiednio co do zasady wynika obowiązek stosowania ich wprost, bez żadnych modyfikacji, chyba że istnieją powody uzasadniające odejście od tej zasady. Odpowiednie stosowanie do zażaleń art. 138 § 1 i § 2 kpa oznacza obowiązek stosowania tego przepisu wprost. Nie ma bowiem żądnych powodów, które uzasadniałyby modyfikację art. 138 § 1 i § 2 kpa przy rozpatrywaniu zażaleń. Oznacza to, że organ odwoławczy rozpatrujący zażalenie ma obowiązek stosowania katalogu rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 1 i § 2 kpa Nie można podzielić twierdzenia pełnomocnika skarżącej spółki, iż organ odwoławczy, umarzając postępowanie stwierdzałby bezprzedmiotowość postępowania, a tym samym brak podstaw do jego dalszego prowadzenia oraz, że zważywszy na fakt, iż postanowienie dotyczy kwestii incydentalnej działanie takie prowadziłoby do naruszenia art. 105 kpa. Stwierdzić należy przede wszystkim, iż rozstrzygniecie takie nie oznacza umorzenia postępowania głównego. Wydanie przez organ odwoławczy (Głównego Geodetę Kraju) rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji (Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...]) bez rozstrzygnięcia następczego, to jest bez wskazania, iż sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji lub bez wskazania, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostaje umorzone byłoby naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn.akt II OSK 460/09). W niniejszej sprawie zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] orzekające o zawieszeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. odniosło zamierzony skutek bowiem postanowienie to zostało uchylone przez Głównego Geodetę Kraju, który jednocześnie umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie zawieszenia postępowania odwoławczego. W obecnym stanie sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] rozpozna odwołanie złożone przez P. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia 26 marca 2013 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.