II GSK 1219/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 9 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I.P. Spółki z o.o. w Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 1197/13 w sprawie ze skargi I.P. Spółki z o.o. w Sz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lutego 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę "I." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą S., dalej "Spółka", na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2013 r. [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2012 r., [...], uznające za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez zobowiązaną Spółkę w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych oznaczonych numerami: [...], [...] oraz [...]. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta S., występując w roli wierzyciela i organu egzekucyjnego, wszczął wobec Spółki postępowanie egzekucyjne obejmujące należność z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta S. pojazdu marki [...] o nr rej. [...] w okresie od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r. W dniu [...] listopada 2011 r. wystawiono upomnienie, zaś w dniu [...] maja 2012 r. wystawiono trzy tytuły wykonawcze oznaczone numerami: [...], [...] oraz [...], obejmujące należność główną w kwocie łącznej 550,00 zł, plus koszty upomnienia w kwocie 8,80 zł. Jako podstawę prawną egzekwowanej należności wierzyciel w poz. 29 wszystkich trzech tytułów wykonawczych wskazał ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz dwie uchwały Rady Miasta S.: nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. i Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Dalej wskazano, że odpisy wskazanych wyżej tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniem o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem w dniu [...] czerwca 2012 r. zostały doręczone Spółce. Spółka w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniosła zarzuty dotyczące błędu co do osoby zobowiązanego, nieistnienia obowiązku oraz niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu zarzutów Spółka podniosła, że tytuły wykonawcze zostały wystawione na Spółkę w sytuacji, gdy właścicielem pojazdu jest A. Sp. z o. o. z siedzibą w T.. W związku z powyższym zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. Skoro Spółka nie jest właścicielem wskazanego pojazdu, a tym samym nie istnieje po stronie Spółki obowiązek zapłaty dochodzonych należności, a zatem egzekucja administracyjna przeciwko Spółce jest niedopuszczalna. Z uwagi na to, Spółka wniosła nadto o uchylenie zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego oraz o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutów. Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. uznał za nieuzasadnione zgłoszone przez Spółkę zarzuty, podnosząc, że dysponuje wiedzą o zawartej umowie leasingu pojazdu [...] o nr rej. [...], z której wynika, że Spółka była użytkownikiem tego pojazdu w okresie objętym tytułami wykonawczymi. Zdaniem Prezydenta Miasta S., Spółka nie przedstawiła dowodów potwierdzających fakt nieistnienia obowiązku, wobec czego organ przyjął, że obowiązek istniał. Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej organ pierwszej instancji podniósł, że przeprowadzone przez niego (jako przez organ egzekucyjny) badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje w szczególności ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Jeżeli obowiązek określony w tytule wykonawczym nie podlega egzekucji administracyjnej lub jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji i zwraca tytuł wykonawczy wierzycielowi. Zdaniem Prezydenta Miasta S., w niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu zażalenia Spółki na postanowienie Prezydenta Miasta S., w pierwszej kolejności zwróciło uwagę, że do akt sprawy włączono jedenaście zawiadomień o nieopłaconym parkowaniu pojazdu w Strefie Płatnego Parkowania. Sporządzone one zostały w różnym okresie (odpowiadającym okresowi wyszczególnionemu w wysłanym do zobowiązanej upomnieniu a następnie wyszczególnionym w tytułach wykonawczych) oraz przez różnych pracowników Strefy Płatnego Parkowania. Z zawiadomień tych wynika, że każdorazowo pojazd zaparkowany był bez wniesionej opłaty. Zdaniem Kolegium, skoro zawiadomienia zostały wystawione, a więc obecność pojazdu w Strefie Płatnego Parkowania została udowodniona, to Kolegium uznaje, iż sam fakt braku uiszczenia prawem wymaganej opłaty pozostaje poza jakimkolwiek sporem. Okoliczności tej zresztą zobowiązana Spółka nie kwestionuje. Następnie Kolegium przytoczyło przepisy ustawy o drogach publicznych, tj. art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1, art. 13f i art. 13f ust. 2 i wskazało, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest obowiązkiem publicznoprawnym wynikającym z mocy samego prawa. Obowiązek taki winien być wykonany niezwłocznie po zaistnieniu określonego stanu faktycznego, z wystąpieniem którego ustawa wiąże ten obowiązek (zaparkowania w strefie płatnego parkowania, a w odniesieniu do opłaty dodatkowej - nieuiszczenia opłaty parkingowej). Z akt sprawy wynika, iż w okresie wskazanym najpierw w upomnieniu, następnie zaś w tytułach wykonawczych, Spółka była leasingobiorcą opisanego wyżej pojazdu. Zdaniem Kolegium, Prezydent Miasta S. zasadnie także uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. W tym zakresie Kolegium uznało, że argumentacja Prezydenta Miasta S. w tym zakresie, opisana wyżej a podniesiona w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jest w pełni prawidłowa. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., domagając się jego uchylenia, zarzucając im naruszenie art. 9 K.p.a. i art. 11 K.p.a. przez niewyjaśnienia przez organ przesłanek, którymi się kierował, przede wszystkim nie wskazanie podstawy prawnej uchwał Rady Miasta S. z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz z dnia [...] listopada 2004 r. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. przez błędną wykładnie polegająca na tym, że skarżąca Spółka jako korzystająca z pojazdu powinna uiszczać opłatę za postój auta w strefie płatnego parkowania, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu powinna prowadzić do innego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., oddalając skargę "I." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S., stwierdził, że istota sporu sprowadzała się do ustalenia podmiotu zobowiązanego do zapłaty należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania, objętej tytułem wykonawczym SPP/17.084/2009 na gruncie art.13 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 ze zm.). Bezspornym jest, że właścicielem samochodu marki [...] o nr rej. [...], którego nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania w oznaczonych dniach 2007 r. r. został poświadczony przez inspektorów Strefy Płatnego Parkowanie (SPP), jest ww. "A." Sp. z o.o. w T., która na mocy umowy leasingu operacyjnego Nr [...] zawartej ze skarżącą Spółką w dniu [...] sierpnia 2005 r. oddała do jej dyspozycji jako przedmiot leasingu na czas trwania umowy, a mianowicie, na 33 miesiące, tj. do dnia [...] kwietnia 2008 r. Odnosząc się do zarzutu skargi co do błędu odnośnie osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty dodatkowej, WSA w S. wskazał, że obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie pojazdu w sferze płatnego parkowania wynika wprost z treści art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Natomiast zgodnie z art. 13f tej ustawy za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 pobiera się opłatę dodatkową. Wysokość opłat oraz sposób ich pobierania określa rada gminy (miasta) w drodze uchwały, która jest aktem prawa miejscowego i zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP - jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. W rozpatrywanym przypadku były to uchwały Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. i Nr [...] z dnia [...].11.2004 r. (poz. 29 tytułu wykonawczego). Nie budzi zatem wątpliwości, że obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie pojazdu w sferze płatnego parkowania wynika wprost z przepisów prawa i że podmiotem tego obowiązku jest korzystający z dróg publicznych. Określenie "korzystający z dróg publicznych" ma charakter abstrakcyjny. W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 18.08.2009 r. sygn. akt II FSK 591/08) przyjmuje się, że pojęcie to wskazuje na podmiot, który korzystał z drogi, a nie żaden inny, w szczególności właściciela samochodu. To, że najczęściej w stosunku do właściciela jest kierowane postępowanie egzekucyjne, wynika jedynie z przyjętej praktyki stosowania tych regulacji. W pierwszej kolejności działania prawne zmierzające do wyegzekwowania nieuiszczonej opłaty dodatkowej kieruje się w stosunku do właściciela samochodu. Ma on wówczas możliwość podjęcia odpowiednich działań w celu wyjaśnienia całej sytuacji, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie właściciel pojazdu m-ki [...] o nr rej. [...], przedstawiając ww. umowę leasingu, wskazał tym samym na osobę korzystającą z drogi, mianowicie, na skarżącą Spółkę. Nie budzi zatem wątpliwości na gruncie stanu faktycznego występującego w rozpoznawanej sprawie, że w okresie objętym tytułem wykonawczym użytkownikiem pojazdu była skarżąca Spółka. Zdaniem Sądu, zgodzić się należy z organami, że korzystającym z pojazdu w rozumieniu art. 13 ustawy o drogach publicznych była skarżąca Spółka, która nie przedstawiła żadnych przeciwdowodów świadczących, że faktycznymi użytkownikami pojazdu były inne osoby. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. złożyła "I." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że to na skarżącej ciąży obowiązek uiszczania opłat w strefie płatnego parkowania za postój auta, gdyż skarżąca jako podmiot faktycznie użytkujący przedmiotowy pojazd posiada status korzystającego w rozumieniu art. 13 ust. 1 przywołanej ustawy, a statusu takiego nie posiada właściciel pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do rozpoznania zarzutu naruszeniu przepisów prawa materialnego w postaci art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak wyznaczonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 13 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( dalej "u.d.p.") Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, korzystający z drogi jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w wyznaczonej przez radę gminy (radę miasta) strefie płatnego parkowania. Opłatę tę pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Z kolei stosownie do treści art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (art. 13f ust. 2 u.d.p.). Użycie w powyższych przepisach słowa: "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa. W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (por. też np. wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II GSK 1859/11, publ. na stronie w.w.w.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie tego - dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych - poglądu, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, prowadzi do stwierdzenia, że w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Skoro obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej powstaje z mocy prawa przyjąć należy, że możliwość dochodzenia swych racji przez korzystającego z drogi publicznej powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego poprzez złożenie zarzutu. Ponadto z treści art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej i ewentualnie opłaty dodatkowej, obciąża korzystającego z dróg publicznych. Użyte przez ustawodawcę pojęcie "korzystający" obejmuje, poza właścicielem pojazdu, również inne osoby, tj. osoby korzystające z pojazdu na podstawie tytułu prawnego, za zgodą właściciela, jak i osoby działające bez takiego tytułu czy zgody. W myśl ugruntowanego już orzecznictwa, skoro korzystającym z pojazdu samochodowego, a tym samym z drogi publicznej, jest z reguły jego właściciel (współwłaściciel), to w razie stwierdzenia braku wniesienia opłaty parkingowej, we właścicielu pojazdu należy upatrywać zobowiązanego do uiszczenia opłaty dodatkowej, chyba że ten wykaże, że wyzbył się władztwa fizycznego nad pojazdem na rzecz innej osoby, czy to na skutek własnego oświadczenia woli, czy wbrew własnej woli. Wobec niezakwestionowania prawidłowości postępowania Sądu I instancji w zakresie stosowania przepisów prawa procesowego, przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny należy uznać za prawidłowy i wiążący Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie oceny merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że to skarżąca kasacyjnie Spółka, jako leasingobiorca, korzystała pojazdem marki [...] z drogi publicznej, w związku z tym organ egzekucyjny w sposób prawidłowy wystawił na skarżącą spółkę tytuły wykonawcze. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje tego, że to ona parkowała pojazd i korzystała ze strefy płatnego parkowania, a jedynie całkowicie bezzasadnie podnosi, że to właściciela pojazdu zawsze uważa za korzystającego z drogi publicznej, po której pojazd ten się porusza, niezależnie od tego, czy korzysta on z tej drogi osobiście, czy przez inne osoby, którym oddał ten pojazd we fizyczne władanie. W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wymienionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wierzyciel ma prawo domniemywać, iż korzystającym z drogi publicznej jest z reguły właściciel pojazdu i w związku z tym to na nim spoczywa obowiązek ponoszenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Kierowanie egzekucji do właściciela samochodu opiera się zwykle na dwóch powiązanych elementach. Pierwszym jest domniemanie faktyczne, że to właściciel samochodu jest korzystającym z dróg publicznych. Do przyjęcia takiego domniemania uprawniają zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Jeśli ktoś jest właścicielem samochodu, to przede wszystkim on z niego korzysta. Drugim elementem jest założenie, że jeśli właściciel samochodu z niego w danym dniu nie korzystał to wie, kto to uczynił (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 591/08, publik. Lex nr 544582). W niniejszej sprawie niespornie ustalono, że korzystającym z drogi publicznej nie był właściciel pojazdu A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T., wobec czego kierowanie egzekucji do właściciela w sytuacji, gdy ten wykazał kto faktycznie korzystał z jego pojazdu, byłoby całkowicie nieuzasadnione. Skoro autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby w dacie powstania egzekwowanego obowiązku, to nie Spółka użytkowa przedmiotowy pojazd, organy prawidłowo uznały ją za zobowiązaną w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.