VII SA/Wa 1766/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości skargę oddala Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej: kpa) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, dalej: Prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB w [...]) z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]nakazującej A. R. obowiązek usunięcia, w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. stwierdzonych nieprawidłowości w budynku obory murowano-drewnianej, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ulicy M.w miejscowości U., gm. O., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 3 stycznia 2013 r. PINB w [...] przeprowadził kontrolę budynku inwentarskiego murowano-drewnianego położonego przy ulicy M.w miejscowości U., gm. O.podczas których stwierdzono, że budynek jest w złym stanie technicznym. Przede wszystkim stwierdzono zdegradowanie korozją biologiczną drewnianych elementów konstrukcyjnych murłat, belek stropowych oraz obicia ścian zewnętrznych szczytowych. W budynku znajduje się luźno ułożony mur z cegły, bez zaprawy i kotwienia. Z oświadczenia A. R. wynika, że budynek powstał ok. 1915 r., zaś wymiana murów ścian zewnętrznych powstała w oparciu o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych udzielonego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1962 r. Nie dokonano wymiany więźby dachowej, którą pozostawiono bez zmian. Pismem z dnia 16 stycznia 2013 r. organ powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ww. budynku. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] nałożył na A. R. obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego obiektu. W dniu 29 marca 2013 r. dostarczono wymaganą ekspertyzę do organu powiatowego. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]PINB w [...] nakazał właścicielowi budynku inwentarskiego usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: - rozbiórkę pokrycia dachowego z zachowaniem bezpieczeństwa prowadzenia robót z materiałami zawierającymi azbest, - rozbiórkę istniejącej więźby dachowej oraz belek spinających oczep drewniany w tym oczep, - rozbiórkę ścian drewnianych wewnętrznych i zewnętrznych wraz z belkami podwalinowymi, - przesunięcie fundamentu ściany zewnętrznej od strony działki nr ew. [...]na odcinku 8,00 m o 0,25 m w kierunku granicy w celu wyrównania linii wszystkich ścian oddzielenia przeciwpożarowego, - wykonanie robót murowych ścian wewnętrznych i zewnętrznych w miejsce rozebranych ścian drewnianych do wysokości wieńca, - wykonanie wieńca żelbetonowego oraz stropu gęstożebrowego, - wykonanie ścianki kolankowej o zróżnicowanej wysokości z zakończeniem opaską żelbetonową, - zamontowanie murłaty oraz krokwi, - wykonanie pokrycia dachowego z blachy fałdowej ocnykownaje lub powlekanej z zamontowaniem rynien i rur spustowych. Po rozpatrzeniu odwołania, złożonego od powyższej decyzji przez M.i Z. S., organ II instancji powołał się na treść art. 15 kpa, wskazując, że jest zobowiązany ocenić prawidłowość decyzji administracyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie organ I instancji przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę nie wyjaśnił kwestii mających - zdaniem organu odwoławczego - fundamentalny wpływ na zakończenie postępowania. Podniósł, że art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, będący materialną podstawą skarżonej decyzji z dnia 29 kwietnia 2013 r. wskazuje, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowisku właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Dla możliwości zastosowania ww. normy prawnej organ nadzoru budowlanego powinien w postępowaniu dowodowym wykazać nieprawidłowości, będące następstwem zwykłego użytkowania budynku, ponieważ tylko takie można usunąć w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 Prawa budowlanego. [...]WINB podkreślił, że art. 66 Prawa budowlanego został zamieszczony w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" co z góry przesądza, że przepisy te powinny mieć zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nie remontowany, nie konserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy. W związku z tym stwierdził, że powyższy przepis służy usunięciu nieprawidłowości wynikłych bądź powstałych w trakcie użytkowania obiektu, a więc po oddaniu obiektu do użytkowania. Powyższy przepis nie stanowi zaś podstawy usunięcia nieprawidłowości, które wynikają z wykonania robót budowlanych w sposób niezgodny z prawem. Jak podniósł norma prawna zawarta we wskazanym przepisie może być skutecznie stosowana jedynie do obiektów budowlanych wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia i zgodnie z tym pozwoleniem lub zgłoszeniem. Organ powołał się także na ekspertyzę techniczną, załączoną do akt sprawy jak materiał dowodowy, z której wynika, że posiadana dokumentacja i sposób wykonania budynku odbiega od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie konstrukcji oraz zachowania względów przeciwpożarniczych wówczas obowiązujących (str. 6, pkt 7.0). Ponadto podczas czynności kontrolnych organ powiatowy ustalił, że przedmiotowy budynek inwentarski nie posiada muru ogniowego, co jest sprzeczne z warunkami udzielonego pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1962 r. W tej sytuacji organ I instancji powinien poczynić dodatkowe wyjaśnienia w tym zakresie szczególnie, że postępowanie wszczęto w sprawie istniejącego budynku obory murowanej. Powyższe oznacza, iż organ I instancji nie określił wprost, że postępowanie dotyczy stanu technicznego ww. obiektu. PINB w [...]powinien zatem ustalić, czy sporny obiekt został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę i w zależności od dokonanych ustaleń zastosować przepisy rozdziału VI Prawa budowlanego, dotyczących stanu technicznego obiektu lub też art. 51 Prawa budowlanego. [...]WINB wskazał także na marginesie, że postępowanie w sprawie stanu technicznego toczy się jedynie w stosunku do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania, dlatego tylko te podmioty są stronami takiego postępowania. Co do zasady właściciele działek sąsiednich nie są stronami w postępowaniach dotyczących stanu technicznego obiektów budowlanych. W ocenie [...] WINB będzie można uznać, że właścicielowi działki sąsiedniej przysługiwać będzie interes prawny w sprawie stanu technicznego obiektu, jeżeli obiekt ten znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie jego działki i w związku z tym oddziaływuje na nią w sposób oczywisty. Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu problemu dotyczącego bezpośredniego wpływu postępowania rozgraniczającego na postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego [...]WINB wyjaśnił, że przebieg granicy pomiędzy działkami organ administracji publicznej każdorazowo ustala się na podstawie aktualnego wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków. Dopóki zatem wpis własności nieruchomości i konkretnego przebiegu linii granicznej pomiędzy określonymi działkami nie zostanie zmieniony w wyniku postępowania rozgraniczeniowego, bądź w drodze innego postępowania, dotychczasowy wpis i przebieg granicy nieruchomości jest obowiązujący i domniemywa się, iż jest zgodny z prawdą. Powyższa decyzja [...]WINB z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...]została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. R. Skarżący zakwestionował pogląd wyrażony przez organ dotyczący celu, jakiemu służy regulacja zawarta w art. 66 Prawa budowlanego. Wskazał, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym jest mowa w tymże przepisie jest nie tylko wynikiem zużycia technicznego obiektu lub zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania lecz także wynikiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, o ile stan taki został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na niekonsekwencję organu, który z jednej strony twierdzi, że informowanie innych podmiotów w sprawie stanu technicznego jest naruszeniem obowiązujących przepisów, a z drugiej nie zastosował rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 3 kpa i nie umorzył postępowania odwoławczego. W ocenie skarżącego przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ II instancji w sposób należyty nie zbadał sprawy i w sposób przekonywujący nie uzasadnił swojego stanowiska, co narusza przepisy kpa oraz przepisy Prawa budowlanego. Ponadto podniósł, że zawarte w uzasadnieniu decyzji wskazania dla organu I instancji zbadania sprawy pod kątem istotnych odstępstw art.50-51 obecnie obowiązującego prawa do obiektów wybudowanych w latach 60-tych, narusza naczelną zasadę Konstytucji RP niedziałania prawa wstecz i jest dla obywatela krzywdzące. Wskazał także, że jest w posiadaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie posiadam natomiast do tej decyzji projektu technicznego, niemożliwym zatem jest stwierdzenie istotnych odstępstw, które do 2003r. nie były przez ustawodawcę określone i zdefiniowane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów uznał, że podlega ona oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji I instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 kpa, uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na nowelizację art. 138 § 2 kpa, która została dokonana z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 Nr 6, poz.18). W uzasadnieniu do tej zmiany projektodawcy wskazali m.in., że zmierza do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze, któremu nie były w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. Nowelizacja zawęziła zatem maksymalnie możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem ograniczyła ją do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 kpa, które uzasadniałyby wydanie przez [...] WINB decyzji kasacyjnej. Podstawą zastosowania przepisu art. 138 § 2 kpa przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie było stwierdzenie, że organ I instancji prowadząc postępowanie określone ogólnie w zawiadomieniu o wszczęciu z dnia 16 stycznia 2013 r. jako "(...) w sprawie istniejącego budynku stodoły drewniano-murowanej(...)" nie ustalił w sposób jednoznaczny przedmiotu prowadzonego postępowania, a w konsekwencji przedwcześnie zastosował normę określoną w art 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji podzielił całkowicie pogląd wyrażony przez [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim należy wskazać, że sporny obiekt został przebudowany w oparciu o decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1962 r. o pozwoleniu na budowę. Tymczasem w ekspertyzie technicznej złożonej do organu przez inwestora, w wykonaniu obowiazku zawartego w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2013 r. wydanym w oparciu o art 81c ust. 2 Prawa budowlanego, wynika, że “Posiadana dokumentacja i sposób wykonania budynku różni się od zatwierdzonego projektu technicznego w zakresie konstrukcji i wymiarów oraz zachowania względów p.poż wówczas obowiązujących i może być wykorzystana do opracownaia dokumentacji remontu i przebudowy ocenianego budynku" (str. 6, pkt 7.0). Ponadto podczas czynności kontrolnych organ powiatowy ustalił, że przedmiotowy budynek inwentarski nie posiada muru ogniowego, co jest sprzeczne z warunkami udzielonego pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1962 r. Zgodzić się nalezy ze stanowiskiem [...]WINB, że w tej sytuacji organ I instancji powinien poczynić dodatkowe wyjaśnienia w celu jednoznacznego ustalenia, czy sporny obiekt został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę i w zależności od dokonanych ustaleń zastosować przepisy rozdziału VI Prawa budowlanego, dotyczących stanu technicznego obiektu lub też art. 51 Prawa budowlanego. Podzielić nalezy również stanowisko [...]WINB dotyczące różnić w ustalaniu kręgu stron w postępowaniu prowdazonym w oparciu o art 66 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art 51 ust.1 tej ustawy. W pierwszym z powołanych przypadków co do zasady właściciele działek sąsiednich nie są stronami w postępowaniach dotyczących stanu technicznego obiektów budowlanych (co nie oznacza, że w każdym przypadku bedą pozbawieni legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym wiażącym się z zastosowaniem nakazów określonych w art 66 ust. 1 Prawa budowlanego– vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 wrzesnia 2013 r., sygn. akt II OSK 986/12). Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego zakresu zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego należy podnieść, że rację ma [...]WINB, że przepis art 66 ust. 1 Prawa budowlanego należy stosowac wyłącznie w przypadku, gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę oraz po stwierdzeniu, że zostały wykonane zgodnie z warunkami zawartymi w tym pozwoleniu. Nie można także podzielić zarzutu skarzacego dotyczącego niedziałania prawa wstecz. Skoro organ stwierdził możliwość prowadzenia postępowania w oaprciu o art. 51 Prawa budowlanego (po przeprowadzeniu właściwego wstępnego postępowania wyjaśniajacego co do przedmiotu sprawy) to nalezy stwierdzić, że zastosowanie wspomnianego trybu nie jest uzależnione od daty powstania budynku lub odstępstw powstałych w trakcie budowy. Do stwierdzoonych istotnych odstępstw od warunków okreslonych w pozwoleniu na budowę stosuje się bowiem przepisy Prawa budowlanego obecnie obowiązujące. Sąd nie zgodził się także z zarzutem skarżącego dotyczącym niekonsekwencji organu, który powinien umorzyć postępowanie odwoławcze. Nalezy podkreślić, że podstawową przyczyną, dla której [...]WINB zastosował art 138 § 2 kpa było stwierdzenie konieczności ustalenia, czy postępowanie powinno się toczyć w oparciu o art 51 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też w oparciu o art 66 ust. 1 tej ustawy. Umorzenie postępowania odwoławczego byłoby zatem na tym etapie zdecydowanie przedwczesne, tym bardziej, że – jak już wyżej wskazano– nie w każdym przypadku zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie pozbawiony interesu prawnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd uznał również, że organ w sposób prawidłowy ocenił stan faktyczny sprawy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie tylko odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa ale także zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa. Reasumując, w niniejszej sprawie zaistniały przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy w sposób merytoryczny w oparciu o jedną z podstaw przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 kpa, a właściwym rozstrzygnięciem, które pozwoliłoby na zachowanie zasady wynikającej z art. 15 kpa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Należy także podkreślić, że sytuacja procesowa skarżącego nie uległa pogorszeniu na skutek wydania zaskarżonej decyzji, albowiem rzeczą organu I instancji będzie jednoznaczne wyjaśnienie przedmiotu prowadzonego postępowania administracyjnego i – w zależności od dokonanych ustaleń – wydanie decyzji w oparciu o podstawą z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, albo też w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 kpa, który także przewiduje możliwość nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Brak jednoznacznego określenia przedmiotu postępowania nie może natomiast być uzupełniony w postępowaniu odwoławczym w oparciu o art. 136 kpa, gdyż powyższe ustalenia determinują właściwy tryb postępowania prowadzonego przy uwzględnieniu przesłanek zawartych we właściwej podstawie materialnoprawnej. Przyjęcie odmiennego poglądu wiązałoby się z dużym prawdopodobieństwem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa, zarówno co do przedmiotu prowadzonego postępowania, jak i kręgu stron w nim uczestniczących. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ppsa w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.