VI SA/Wa 1894/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "kpa", w związku z art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach", po rozpatrzeniu odwołania wniesionym przez Panią M. P., prowadzącą działalność gospodarczą o nazwie: I., ul. K. [...],[...] O. (zwanej dalej Odwołującą, Skarżącą), od decyzji Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze gmin: K., stwierdził wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Do powyższego rozstrzygnięcia doszło przy uwzględnieniu następującego stanu faktycznego: Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] marca 2013 r. wydał decyzję Nr [...], w której nie uwzględnił odwołania Skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze gmin: K.. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że postępowanie nr [...] przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Powyższą decyzję doręczono Odwołującej w dniu [...] kwietnia 2013 r. Pismem z dniu [...] kwietnia 2013 r. Skarżąca złożył odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia za pośrednictwem Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia. Odwołanie wysłano w dniu [...] kwietnia 2013 r. Odwołanie wpłynęło do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] kwietnia 2013 r. Powyższa decyzja Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2013 r. została doręczona skarżącej w dniu w dniu [...] kwietnia 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Prezes NFZ stwierdził, iż odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu, gdy Odwołująca wniosła odwołanie w dniu [...] kwietnia 2013 r., czyli przed terminem doręczenia jemu decyzji Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że: Zgodnie z art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca wnosi odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu do Prezesa Funduszu w terminie 7 dni od dnia otrzymania tej decyzji. Stosownie zaś do art. 57 § 1 kpa, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Zatem bieg terminu, o którym mowa w art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach, rozpoczął się w pierwszym dniu następującym po otrzymaniu przez świadczeniodawcę decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, tj. [...] kwietnia 2013 r., a skończył z upływem ostatniego ze wskazanych siedmiu dni, tj. [...] kwietnia 2013 r. o godzinie 23:59. W przedmiotowej sprawie decyzja wydana przez organ I Instancji, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2013 r., została doręczona Odwołującemu w dniu [...] kwietnia 2013 r. Dopiero w dniu [...] kwietnia 2013 r. rozpoczął się więc bieg terminu do złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Natomiast odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zostało złożone przez Odwołującego w [...] Oddziale Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] kwietnia 2013 r., co potwierdza stempel wpływu pisma, zamieszczony na odwołaniu, a więc jest to data przed rozpoczęciem biegu terminu do złożenia odwołania w niniejszej sprawie. Należy wskazać, iż dla oceny, czy termin do dokonania czynności został zachowany istotna jest zarówno data, z jaką termin ten kończy bieg, jak również data początkowa, od której swój bieg rozpoczyna. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06 oraz w wyroku z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 831/07 termin uważa się za zachowany, o ile środek odwoławczy zostanie złożony w ściśle zakreślonych ramach czasowych. W niniejszej sprawie w terminie 7 dni od daty przyjętej za początek biegu terminu. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w decyzji Nr [...] prawidłowo pouczył odwołującego o przysługującym środku odwoławczym oraz terminie na jego wniesienie. Nadto należy również zauważyć, iż możliwość zapoznania się z treścią decyzji, zamieszczoną stosownie do art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach na tablicy ogłoszeń w siedzibie lub na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, nie zastępuje prawa do indywidualnego odbioru tej decyzji przez świadczeniodawcę i nie jest z tym prawem równoznaczna. Mając powyższe na uwadze oraz stwierdzając, że odwołanie zostało złożone przez świadczeniodawcę przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania czynności, a więc z jego uchybieniem, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stosownie do art. 134 kpa, zobowiązany był uznać, iż odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. P. - skarżąca. Przedmiotowemu postanowieniu zarzuciła: 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez błędną jego interpretację i uznanie, że instytucja prawna "otrzymania decyzji" jest tożsama z instytucją "doręczeniem decyzji", co doprowadziło do uznania, że skarżąca złożyła odwołanie od decyzji z uchybieniem terminu, w sytuacji, gdy "otrzymanie decyzji" jest samodzielną instytucją prawną, do której przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące doręczeń nie znajdują zastosowania, a zatem organ nie mógł twierdzić, że naruszenie przepisów o doręczeniu skutkowało złożeniem odwołania z uchybieniem terminu, b) art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie miał podstaw do stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, gdyż odwołanie zostało złożone zgodnie z terminem wskazanym w art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. 2) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez doprowadzenie strony skarżącej do sytuacji, w której poniosła szkodę spowodowaną działaniem organu administracji polegającym na udzielaniu nieścisłych bądź też błędnych wyjaśnień dotyczących otrzymania decyzji oraz możliwości zapoznania się z nią i jej zaskarżenia. Skarżąca domagała się uchylenie wyżej wskazanego postanowienia w całości i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazała między innymi, że: Odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2013 r. zostało złożone w następstwie zapoznania się z otrzymaną decyzją. W dniu [...] marca 2013 r. strona skarżąca została poinstruowana przez pracownika [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, że decyzja organu pierwszej instancji wydana w niniejszej sprawie będzie ogłoszona na stronie internetowej: NFZ [...] Oddział Wojewódzki w G. i tam będzie można zapoznać się z jej treścią. Strona skarżąca nie została natomiast poinformowana, że otrzyma decyzję również drogą pocztową do miejsca zamieszkania. W trakcie rozmowy dowiedziała się również, że w przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia powinna jak najszybciej zaskarżyć otrzymaną decyzję. W dniu [...] marca 2013 r. strona skarżąca zapoznała się z zapadłą decyzją umieszczoną na stronie internetowej: NFZ [...] Oddział Wojewódzki w G. oraz wydrukowała jej treść. Miała ona charakter niekorzystny dla skarżącej, dlatego też zgodnie z instrukcją otrzymaną od pracownika [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ niezwłocznie, tj. w dniu [...] kwietnia 2013 r. zaskarżyła rozstrzygnięcie do organu wyższej instancji. Działanie pracownika organu nie zasługuje na aprobatę. Udzielając stronie skarżącej nieścisłych bądź też błędnych wyjaśnień dotyczących otrzymania decyzji oraz możliwości zapoznania się z nią i jej zaskarżenia doprowadził on do sytuacji, w której skarżąca poniosła szkodę spowodowaną jego działaniem. Takie działanie organu jest ewidentnym naruszeniem art. 9 k.p.a. W następstwie zaskarżenia decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydał postanowienie, w którym stwierdził uchybienie terminu przy wniesieniu odwołania. Strona skarżąca nie może zgodzić się z takim stanowiskiem, gdyż do uchybienia terminowi nie doszło. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej jako p.p.s.a.). Rozpoznając zatem sprawę pod tym kątem skarga jest zasadna aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. strona może wnieść odwołanie dopiero po doręczeniu (ogłoszeniu) jej decyzji bowiem dopiero od tego momentu otwiera się dla strony termin do zaskarżenia orzeczenia. Z kolei w myśl art. 129 § 3 k.p.a. przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem szczególnym o jakim mowa w powołanym wyżej art. 129 § 3 k.p.a. gdyż przepisy ustawy o świadczeniach, na podstawie których rozpatrywano niniejszą sprawę administracyjną przewidują, że od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (v. art. 154 ust. 3, 4, 5 ustawy o świadczeniach). Odwołanie wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu (zdanie 2 art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach). Termin siedmiodniowy liczy się więc od dnia doręczenia decyzji stronie. Przepis art. 154 wyznacza moment, w którym sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną. Dzieje się to z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie bowiem stanowi, że po rozpatrzeniu odwołania prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 6). Należy więc uznać, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, w którym organ rozpatruje złożone przez świadczeniodawcę odwołanie, jest postępowaniem, do którego zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. W rozpatrywanej sprawie doręczenie skarżącej decyzji organu I instancji nastąpiło za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] kwietnia 2013 r. o czym świadczy podpis i data uwidoczniona na zwrotnym poświadczeniu odbioru decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu z dnia [...] marca 2013 r. Jest to zresztą okoliczność niesporna między stronami. W tym stanie rzeczy należy uznać, że przedmiotowe doręczenie nastąpiło zgodnie z wymogami art. 39 - 40 k.p.a. albowiem w myśl powołanych przepisów organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę (...) stronie - w tym przypadku M. P.. Z kolei moment doręczenia stronie odpisu decyzji ma też swoje znaczenie dla organu w świetle art. 110 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili doręczenia. Z cytowanych przepisów wynika, że chwila doręczenia (ogłoszenia) decyzji wywołuje dwojakie skutki prawne - dla strony rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia środka zaskarżenia, natomiast dla organu oznacza związanie własną decyzją. Jednocześnie z chwilą doręczenia (ogłoszenia) decyzji następuje wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego i od tej chwili biegnie termin do wniesienia odwołania. Doręczenie decyzji stronie niewątpliwie oznacza wprowadzenie przedmiotowej decyzji do obrotu prawnego. Bezsprzecznie egzystencja prawna decyzji rozpoczyna się dopiero w chwili jej doręczenia, a nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z jej nieistnieniem w obrocie prawnym. Należy przy tym dodać, że termin siedmiodniowy biegnie od dnia doręczenia decyzji niezależnie od tego w jakich godzinach została ona w tym dniu doręczona, o ile została ona doręczona osobie upoważnionej do jej odbioru, tego zaś faktu skarżący nie kwestionuje. W działalności organów administracji może zdarzyć się sytuacja, w której strona dowie się o treści decyzji (nie podlegającej ogłoszeniu) przed faktycznym doręczeniem jednakże nie powinno to prowadzić do traktowania wnoszonych w ten sposób odwołań jako prawidłowych i skutecznych pod względem formalnym, ale również do traktowania ich jako wniesionych z uchybieniem terminu jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji uznać należy, że skoro odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, zatem odwołanie takie (przedwczesne) jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 235/00). Natomiast zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania i postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W zaistniałej sytuacji wniesienia odwołania przed datą doręczenia stronie decyzji organ drugiej instancji, któremu takie przedwczesne odwołanie zostało przedstawione do rozpoznania, powinien w oparciu o art. 134 k.p.a. wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Reasumując wydając postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ naruszył treść art. 134 k.p.a. Uchybienie terminowi do zaskarżenia rozstrzygnięcia należy rozumieć jako zaskarżenie decyzji/postanowienia po upływie terminu, a taka sytuacja nie miała w sprawie miejsca. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przepis art. 134 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego mimo, iż został zamieszczony w procesowym akcie normatywnym. Stanowi on bowiem podstawę prawną do wydawania stosownych do stanu faktycznego i prawnego sprawy, indywidualnych aktów administracyjnych, tj. postanowień o niedopuszczalności odwołania względnie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie miał na uwadze wyżej wskazane wywody. W tym stanie rzeczy zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis sądowy orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.