I OSK 778/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie NSA Monika Nowicka del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ż. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 294/13 w sprawie ze skargi J. Ż. i innych na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz J. Ż. i innych solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 294/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Ż. i innych na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. J. Ż. i inni reprezentowani przez adw. I. R., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy dawnej ul. [...], hip. nr [...]. Nieruchomość ta znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i na podstawie art. 1 tego dekretu przeszła na własność Gminy m. st. Warszawy, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Skarżący wskazali, że przed Prezydentem m. st. Warszawy toczy się postępowanie o ustanowienie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, zainicjowane wnioskiem A. Ż. z dnia [...] września 1947 r., który do dnia dzisiejszego nie został rozpatrzony. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie, pełnomocnik skarżących złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], na zasadzie art. 37 § 2 K.p.a., zobowiązało Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku w terminie do dnia 31 maja 2013 r. Skarżący podnieśli, że pomimo upływu terminu wyznaczonego przez Kolegium, Prezydent m. st. Warszawy nie rozpatrzył sprawy przez okres przeszło 66 lat i nie wydał decyzji. Stwierdzili, że w niniejszej sprawie wszelkie kwestie formalne zostały już ustalone, zatem niezrozumiałym jest dalsze uporczywe prowadzenie (tylko formalnie, gdyż żadne czynności dowodowe nie zostały podjęte) przez organ postępowania przy równoczesnym braku podjęcia jakiejkolwiek czynności już przeszło 66 lat. Zdaniem pełnomocnika skarżących, organ rażąco naruszył prawo, co wynika z faktu, że nie podjął czynności zmierzających do zakończenia postępowania, ignorując postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. Ponadto nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy, a także nie poinformował stron postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, do czego jest zobowiązany na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie wyjaśnił, że pełnomocnik stron został poinformowany o tym, że konieczne jest uzupełnienie akt własnościowych i przesłanie poświadczonych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po współwłaścicielach oraz pełnomocnictw. Jednocześnie wskazał przewidywany termin wydania decyzji do dnia 15 lipca 2013 r. Następnie, przy piśmie z dnia 19 sierpnia 2013 r., organ nadesłał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania z wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) przedmiotowej nieruchomości do czasu dostarczenia poświadczonych prawomocnych postanowień sądu o stwierdzenie nabycia spadku po współwłaścicielach nieruchomości i ich spadkobiercach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Istota skargi na bezczynność polega zaś na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdził, że uznanie skargi za uzasadnioną może nastąpić, gdy organ pozostaje w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi, jak też w dacie jej rozpoznawania przez Sąd. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki, uzasadniające wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 P.p.s.a. Jako bezsporne Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], organ zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 1947 r., złożonego przez dawnego właściciela A. Ż., dotyczącego ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości położonej przy dawnej ul. [...], hip. nr [...], do czasu dostarczenia poświadczonych prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po współwłaścicielach nieruchomości i ich spadkobiercach. Zauważył, że zgodnie z art. 103 K.p.a., zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Dotyczy to zatem także terminów załatwienia sprawy (art. 35 – 36 K.p.a.). Sąd przytoczył wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, według którego, niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje. Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest natomiast możliwe wniesienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze, że okresów zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy, oraz to, że rozpoznając skargę na bezczynność Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie orzekania, Sąd stwierdził, że wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Skargę kasacyjną złożyli: J. Ż. i inni reprezentowani łącznie przez adwokata. Zaskarżyli wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 20 września 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 K.p.a.) w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., polegające: - na pominięciu istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności związanych z celowym i bezpodstawnym wydaniem przez organ I instancji, tuż po złożeniu przez skarżących skargi na bezczynność, postanowienia o zawieszeniu postępowania; postanowienia, na które zażalenie nie zostało jeszcze rozpoznane i jest blokowane przez organ I instancji do dnia składania niniejszej skargi, co z kolei w sposób oczywisty pozbawiło skarżących prawa do obrony przysługujących im praw; - na błędnym przyjęciu, że sąd nie może badać zasadności zawieszenia (nawet nieprawomocnego) postępowania przez organ administracji publicznej; 2. Art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez brak zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w sposób oczywisty zależało od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego tj. postępowania zażaleniowego na bezpodstawne zawieszenie postępowania, które nastąpiło po złożeniu skargi na bezczynność; 3. Art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 p 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 p 1 P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy jedynie w zakresie zarzutów skargi, przy jednoczesnym braku rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, w przypadku, gdy po wniesieniu skargi organ administracji publicznej I instancji wydał bezpodstawne postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienia, które do dnia rozpoznania skargi nie zostało przesłane do organu II instancji; 4. Art. 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia bezpodstawnie stosowanych środków przez organ administracji publicznej, w tym blokowania przez organ I instancji rozpoznania zażalenia przez organ II instancji poprzez nie przesłanie do organu zaskarżonego postanowienie. Wskazując na powyższe zarzuty: 1) Na podstawie art. 176 P.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto: 1) Na podstawie art. 182 § P.p.s.a. wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym; 2) Na podstawie art. 203 P.p.s.a. wnieśli o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prezydent m. st. Warszawy – reprezentowany przez radcę prawnego. Wniósł o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej, 2) przeprowadzenie rozprawy – na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z dnia 16 kwietnia 2014 r. skarżący powiadomili, że postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., Wojewoda Mazowiecki uchylił w całości postanowienie Prezydenta Warszawy z dnia [...] sierpnia 2013 r. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, ze postanowienie w przedmiocie zawieszenia jest niezasadne i narusza przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Do pisma dołączyli odpis w/w postanowienia oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 350/14. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., a zatem należy ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawach kasacji. Z zarzutów kasacyjnych wynika niezgoda wnoszących kasację na stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania oznacza, że bezczynność organu ustaje i nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, doszło do zarzucanego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji pominął, że w chwili wniesienia skargi Prezydent m.st. Warszawy pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o przyznanie własności czasowej (użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej w Warszawie przy dawnej ul. [...], nr hip. [...] (obecnie obręb [...]). Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane w dniu [...] sierpnia 2013 r., a więc już po wniesieniu skargi. W dacie wydania zaskarżonego wyroku postanowienie to nie było ostateczne (jak się okazało później zostało ono uchylone postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2014 r.). Sąd pierwszej instancji nie ustalił rzeczywistego stanu toku postępowania administracyjnego na dzień wyrokowania. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji na tak ustalonym stanie faktycznym oparł bowiem stanowisko, według którego, nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Sąd nie uwzględnił zatem okoliczności, że zawieszenie postępowania nastąpiło nie przed wniesieniem, lecz po wniesieniu skargi do sadu administracyjnego, ani tego, że postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego nie było ostateczne. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie utożsamia swoje stanowisko ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym sprawy ze skargi tych samych skarżących na bezczynność w podobnym stanie procesowym, z tym, że odnoszącej się do innej nieruchomości (sąsiadującej z nieruchomością będącą przedmiotem niniejszej sprawy). Według tego stanowiska, okoliczność, że w dacie wyrokowania postępowanie administracyjne było zawieszone, nie zwalniała Sądu pierwszej instancji z merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii zarzucanej bezczynności organu administracji i ewentualnego zastosowania środków określonych w ustawie, zgodnie z art. 3 § 1 w związku z art. 149 P.p.s.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 350/14). W aktualnym stanie prawnym z art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. wywodzona jest bowiem norma, zgodnie z którą uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu, ale także na rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Utrwalone jest w orzecznictwie stanowisko, według którego, wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie powoduje, że w zakresie dotyczącym stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe (patrz: postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt 1360/12; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt 1031/12; wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 350/14). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, trafny jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu powołanego wyroku NSA z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 350/14, zgodnie z którym, również wydanie przez organ, po wniesieniu skargi na bezczynność, postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania ze skargi na bezczynność. Sam fakt wydania postanowienia nie świadczy o braku bezczynności, a więc nie skutkuje bezzasadnością skargi wyłącznie z powodu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego (por. także: wyrok NSA z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 461/14). Sąd pierwszej instancji był zobowiązany do zbadania, czy doszło do bezczynności organu również na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Wykładnią tą Sąd pierwszej instancji jest związany na mocy art. 190 P.p.s.a. Niezależnie od tego związania, Sąd pierwszej instancji, z uwagi na to, że w sprawie ze skargi na bezczynność należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili orzekania, powinien uwzględnić wyeliminowanie omawianego postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy o zawieszeniu postępowania administracyjnego, z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. ----------------------- 7