I OSK 350/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Maria Wiśniewska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ż., K. Ż., W. F., E. S., S. R., R. R., J. R., R. X., M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 438/13 oddalającego skargę J. Ż., K. Ż., W. F., E. S., S. R., R. R., J. R., R. X., M. R. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; II. zasądza od Prezydenta W. na rzecz J. Ż., K. Ż., W. F., E. S., S. R., R. R., J. R., R. X., M. R. solidarnie kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wnioskiem z dnia 25 września 1947 r. A. Ż. wystąpiła o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. Ś. [...], hip. nr [...] (obecnie obręb [...]), która na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279), przeszła na własność gminy W., a od 1950 r. – na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) – na własność Skarbu Państwa. W dniu 17 grudnia 2012 r. skarżący wnieśli w trybie art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], uznało zażalenie za nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy J. Ż., K. Ż., W. F., E. S., S. R., R. R., J. R., R. X. i M. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w dniu 5 lipca 2013 r. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku A. Ż. o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. Ś. [...], hip. nr [...] (obecnie obręb [...]). W skardze podnieśli, że do dnia jej sporządzenia złożony przez ich spadkodawczynię A. Ż. wniosek z dnia 25 września 1947 r. nie został rozpoznany. Ponadto strony postępowania administracyjnego nie otrzymały żadnej informacji o toku sprawy ani o przyczynach zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie i zarzucił, że nie jest bezczynny, bowiem postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie do czasu "dostarczenia poświadczonych prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po współwłaścicielach nieruchomości [...] i ich spadkobiercach". W piśmie z dnia 11 października 2013 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podtrzymali swoją skargę i przedłożyli kserokopię zażalenia z dnia 9 września 2013 r. na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 438/13 po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oddalił skargę J. Ż., K. Ż., W. F., E. S., S. R., R. R., J. R., R. X., M. R. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Sąd pierwszej instancji przyjął, że wydanie przez organ decyzji w sprawie, czy też podjęcie innego rozstrzygnięcia wstrzymującego bieg postępowania, w którym złożono skargę na bezczynność, wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas, gdy decyzja taka lub inne rozstrzygnięcie podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Tym samym nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego lub nie zostanie ono podjęte (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1380/07, Lex nr 437951; postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 1992 r., sygn. akt II SA 697/92, Lex nr 10439). W rozpatrywanej sprawie Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie. Analiza akt sprawy pozwoliła sądowi pierwszej instancji stwierdzić, że postanowienie to nie zostało zaskarżone do Wojewody [...] oraz nie zostało uchylone – a zatem nie można postawić Prezydentowi zarzutu bezczynności. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie wykluczającymi się instytucjami prawa procesowego. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bowiem bieg terminów przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego - art. 103 k.p.a., a tym samym eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Skoro zatem w chwili wyrokowania postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie było zawieszone, to brak jest podstaw do przyjęcia, że organ pozostaje w bezczynności. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się także, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje. Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Wobec powyższego, wziąwszy pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie orzekania, sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniesiona skarga jest bezzasadna i – na podstawie art. 151 oraz art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) – orzekł jak w sentencji. W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. Ż., K. Ż., W. F., E. S., S. R., R. R., J. R., R. X., M. R. zaskarżyli powyższy wyrok w całości. Jako podstawy kasacyjne wskazali na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej: P.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: K.p.a.) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., polegające: – na pominięciu istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności związanych z celowym i bezpodstawnym wydaniem przez organ pierwszej instancji, tuż po złożeniu przez skarżących skargi na bezczynność, postanowienia o zawieszeniu postępowania; postanowienia, na które zażalenie nie zostało jeszcze rozpoznane i było przetrzymywane przez organ pierwszej instancji do czasu wydania zaskarżonego wyroku, co z kolei w sposób oczywisty pozbawiło skarżących prawa do obrony przysługujących im praw, – na błędnym przyjęciu, że sąd nie może badać zasadności zawieszenia (nawet nieprawomocnego) postępowania przez organ administracji publicznej; – na błędnym przyjęciu, że zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania nie zostało złożone przez skarżących, pomimo załączenia kopii tego zażalenia do akt sądowych wraz z dowodem nadania; 2) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez brak zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w sposób oczywisty zależało od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, tj. postępowania zażaleniowego na bezpodstawne zawieszenie postępowania, które nastąpiło po złożeniu skargi na bezczynność; 3) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy jedynie w zakresie zarzutów skargi, przy jednoczesnym braku rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, w przypadku, gdy po wniesieniu skargi organ administracji publicznej pierwszej instancji wydał bezpodstawne postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie, które po oddaleniu skargi, zostało dopiero przesłane do organu drugiej instancji; 4) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, błędne wskazanie, że postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o zawieszeniu postępowania nie zostało zaskarżone do Wojewody [...], nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia bezpodstawnie stosowanych środków przez organ administracji publicznej. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Sąd drugiej instancji może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przesłanki z art. 182 § 2 P.p.s.a. zostały spełnione, więc skargę kasacyjną rozpozna na posiedzeniu niejawnym. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi stosownie do art. 174 P.p.s.a. jej podstawami. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, jest prawidłowe w sytuacji, gdy strona kwestionuje stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji. Wobec właściwego określenia w skardze kasacyjnej, na czym polegały uchybienia proceduralne, oraz prawidłowego uzasadnienia powołanej podstawy kasacyjnej, stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji został skutecznie podważony. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który nie podejmuje czynności w sprawie, pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Przedstawiając stan sprawy, Sąd pierwszej instancji poczynił ustalenia, błędnie przyjmując, że zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy mający znaczenie prawne dla sprawy. Objęty zarzutem kasacyjnym art. 141 § 4 P.p.s.a. określa zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. A zatem uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie zostało należycie przedstawione stanowisko skarżących w zakresie stanu faktycznego sprawy. Sąd zupełnie pominął okoliczności sprawy, że w chwili złożenia skargi Prezydent W. pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o przyznanie własności czasowej (użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. Ś. [...], hip. nr [...] (obecnie obręb [...]). Ostatnia czynność organu, jaka została podjęta przed wniesieniem skargi, miała miejsce w dniu 16 czerwca 2003 r., kiedy to Naczelnik Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta W. zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] o wydanie zaświadczenia z czterech działów księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. Ś. [...], hip. nr [...]. Zaświadczenie, opatrzone datą 15 lipca 2003 r., znajduje się w aktach administracyjnych, w których brak jest danych, kiedy organ je otrzymał. Należy zatem przyjąć, że było to w 2003 r. W zaświadczeniu ujawniono, że w działach II i III księgi hipotecznej przedmiotowej nieruchomości są wzmianki o zakończeniu postępowań spadkowych po zmarłym właścicielu nieruchomości B. Ż. Po tej dacie organ nie podejmował przez około dziesięć lat żadnych czynności, aż do dnia [...] sierpnia 2013 r., w którym wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. Zawieszenie postępowania administracyjnego nastąpiło po wniesieniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na bezczynność organu. W chwili wydawania zaskarżonego wyroku postanowienie to nie było ostateczne, wbrew temu, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, bowiem skarżący w dniu 9 września 2013 r. wnieśli na nie zażalenie. Kserokopia przedmiotowego zażalenia wraz z poświadczeniem nadania przesyłki znajduje się w aktach sądowych (k. 39 – 43). W aktach administracyjnych znajduje się postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. zawieszające postępowanie administracyjne, ale brak jest dowodów doręczenia postanowienia stronom postępowania, jak i zażalenia przez nich wniesionego. Należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił powyższych okoliczności i nie ustosunkował się w tej mierze do twierdzeń skarżących. Zatem nie dysponował odpowiednim materiałem dowodowym, aby przyjąć, że postanowienie to nie zostało przez strony zaskarżone. Wobec czego nie ustalił rzeczywistego stanu toku postępowania administracyjnego, na dzień wyrokowania. Sąd pierwszej instancji, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2007 r. (sygn. akt II OSK 1380/07), wskazał, że postanowienie o zawieszeniu postępowania eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. W konsekwencji Sąd ten uznał, że trwający w dacie wyrokowania stan zawieszenia postępowania administracyjnego czyni bezzasadną skargę złożoną na bezczynność organu administracji. W odniesieniu do powyższego należy jednak zaznaczyć, że choć Sąd pierwszej instancji odnotował w stanie faktycznym okoliczność zawieszenia postępowania administracyjnego, to jednak nie uwzględnił faktu podnoszonego przez skarżących, że postępowanie w sprawie weryfikacji zawieszenia wciąż się toczyło na dzień wydania wyroku. Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że wystarczającym argumentem przemawiającym za oddaleniem skargi było postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Sąd wskazał przy tym na obecne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, w myśl którego nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego lub nie zostanie ono podjęte. Powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na powyższą tezę orzeczniczą dowodzi, że nie uwzględnił on w swoim rozstrzygnięciu, po pierwsze, okoliczności, że zawieszenie postępowania administracyjnego nastąpiło nie przed wniesieniem, lecz po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, ani – po drugie – okoliczności, że postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego nie było na dzień orzekania przez Sąd pierwszej instancji ostateczne. Okoliczność, że w dacie wyrokowania postępowanie administracyjne było zawieszone, nie zwalniała Sądu pierwszej instancji z merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii zarzucanej bezczynności organu administracji i ewentualnego zastosowania środków określonych w ustawie zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 149 P.p.s.a. W aktualnym stanie prawnym z art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a. wywodzona jest norma, zgodnie z którą uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzeniu grzywny. W konsekwencji wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, że w zakresie dotyczącym stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe (zob. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12; wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13). Niewątpliwie w rozstrzyganej sprawie Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do zbadania, czy doszło do bezczynności organu w rozpoznaniu sprawy – nie tylko na etapie postępowania administracyjnego następującym po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, lecz także na etapie postępowania poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Mając na uwadze przedstawione wyżej uwarunkowania systemowe, które wpłynęły na zmianę modelu orzekania przez sądy administracyjne w sprawach bezczynności czy przewlekłości – dopuścić należy możliwość zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jeżeli występuje zależność tego rodzaju, że rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej w przedmiocie bezczynności zależy od wyniku postępowania incydentalnego dotyczącego zawieszenia postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy – po podjęciu postępowania sądowego na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a. – Sąd pierwszej instancji uzna, że zawieszenie postępowania administracyjnego (z uwagi na toczące się postępowanie zażaleniowe) czyni niemożliwym zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, i w tym zakresie umorzy postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (w myśl zachowującej w tym zakresie aktualność uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08), to i tak ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie przewidzianym w art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a. Z tych wszystkich względów należało uznać, że podstawy kasacyjne okazały się usprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.