IV SA/Wa 2182/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. K. i J. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] lipca 2013r. (nr [...]) - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M.K. i J.K. - po rozparzeniu odwołania wniesionego przez E.L. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012r. (nr [...]), którą udzielono skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego (stawu rybnego) na nieruchomości nr [...] w miejscowości N. gmina [..], uchylił tę decyzję i odmówił udzielenia J.K. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie tej inwestycji. Stan faktyczny sprawy jest następujący: J.K. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem z dnia [...] września 2011r. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu rybnego o powierzchni F=1050 m2 na działce o nr ew. [...] w miejscowości N., gmina [...], na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Do wniosku dołączył operat wodnoprawny oraz opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym. Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011r. (nr [...]) udzielił wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. (nr [...]) uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy zarzucił Staroście m.in. naruszenie art. 125 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (tekst jednolity: Dz.U. z 2012r., poz. 145) przez niedokonanie oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), zmienionego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Starosta [...] rozpatrując ponownie sprawę, wystąpił do Wójta Gminy [...] o wydanie opinii w sprawie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. Wójt w opinii z dnia [...] maja 2012r. stwierdził, że wykonanie projektowanego stawu rybnego nie naruszy ustaleń m.p.z.p. Kierując się ta opinią organ I instancji uznał, że projektowana inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o to ustalenie decyzją z dnia [...] września 2012r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 19 lit c, art. 9 ust. 2 pkt 2, art. 122 ust. 1 pkt 3, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 5, art. 131 i art. 140 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, udzielił J.K. pozwolenia wodnoprawnego. Organ określił w tej decyzji parametry techniczne stawu oraz sformułował zasady i czas jego wykonania. E.L. - właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji - wniósł odwołanie od decyzji Starosty [...]. Zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 125 pkt 2 ustawy - Prawo wodne oraz § 3 ust. 5 i 6 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów [...],[...] i [...]. Strona podniosła, że organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich możliwych kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i decyzję oparł w całości na opinii innego organu (Wójta Gminy) o zgodności planowanej inwestycji z zapisami planu. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. decyzją z dnia [...] lipca 2013r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2012r. i odmówił udzielenia J.K. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu rybnego. Zdaniem organu odwoławczego pozwolenie wodnoprawne narusza ustalenia m.p.z.p. Gminy [...]. Z § 36 uchwały Rady Gminy [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wynika, że działka nr [...] położona jest na terenach upraw rolnych (symbol C3.11RP), dla których utrzymuje się istniejące zagospodarowanie i dopuszcza się zabudowę zagrodową i obiekty związane z obsługą rolnictwa i przetwórstwa produktów rolnych. J.K. w skardze na tę ostateczną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego ustalenia planu miejscowego nie zakazują wykonania projektowanego urządzenia wodnego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd może wzruszyć zaskarżony akt administracyjny jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że narusza on przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, narusza prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub narusza inne przepisy postępowania, jeżeli naruszenie to mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Według art. 134 p.p.s.a. kontroli legalności zaskarżonego aktu (czynności) Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez skarżącego podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona. Przepis art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne stanowi, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać m.in. ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zatem organ administracji przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, jest zobowiązany do zbadania, czy pozwolenie nie narusza m.in. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek taki wynika z faktu, iż pozwolenie wodnoprawne, zwłaszcza którego przedmiotem jest zezwolenie na wykonanie urządzeń wodnych, jest w swej istocie sposobem zagospodarowania tego terenu, zaś każda decyzja administracyjna kształtująca wykorzystanie przestrzenne terenu musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 126 pkt 1 tej ustawy wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się m.in. wówczas, gdy projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2 ustawy. Strona wnosząca skargę nie zgadza się z interpretacją ustaleń m.p.z.p., jaką w tej sprawie zaprezentował Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Należy przypomnieć, że według organu odwoławczego planowana inwestycja (staw rybny, będący urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy – Prawo wodne) narusza § 36 pkt 1 m.p.z.z. Gminy [...]. Zgodnie z tym przepisem, na terenach upraw rolnych oznaczonych na rysunku planu symbolami C3.11.RP utrzymuje się istniejące zagospodarowanie; dopuszcza się zabudowę zagrodową i obiekty związane z obsługą rolnictwa i przetwórstwa produktów rolnych o uciążliwości nie wykraczającej poza wyznaczone tereny. Sąd stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnego wyjaśnienia zarówno treści § 36 m.p.z.p., na który organ się powołał, jak i okoliczności faktycznych spornej sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że w razie wydania negatywnej dla strony decyzji organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący wyjaśnić przyczyny i przebieg rozumowania prowadzącego do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt I OSK 1800/06, publ. Lex nr 320931, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Gd 47/13, publ. Lex nr 1310534). Organ odwoławczy kontrolując decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji nie może ograniczyć się do przedstawienia treści przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia. Ma również obowiązek swoje rozstrzygnięcie uzasadnić i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku skarżący nie spełnia warunków do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W rozpatrywanej sprawie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził jedynie, że planowana inwestycja (staw rybny) narusza § 36 m.p.z.p. i ograniczył się do przedstawienia treści tego przepisu. W uzasadnieniu decyzji nie ma wyjaśnienia najistotniejszych kwestii. Organ poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu, że teren planowanej inwestycji jest terenem upraw rolnych, dla którego utrzymuje się istniejące zagospodarowanie i dopuszcza zabudowę zagrodową. Nie wyjaśnił natomiast, jak należy rozumieć "teren upraw rolnych" i jak to określenie ma się do pojęcia "gruntów rolnych", a zatem czy urządzenia tego rodzaju, jak stawy rybne, dopuszczalne w ramach gospodarowania gruntami rolnymi, nie mogą powstać na terenach upraw rolnych, o których mowa w § 36 m.p.z.p., nie powodując zmiany przeznaczenia tych terenów. Należy bowiem zauważyć, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 kutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 1205) gruntami rolnymi są m. in. grunty pod stawami rybnymi. Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012r., poz. 803) posługuje się pojęciem użytków rolnych rozumiejąc przez to grunty orne, sady, łąki i grunty pod stawami (art. 2 pkt 5 tej ustawy). Wreszcie według rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r.w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) grunty pod stawami należą do użytków rolnych. Żaden z tych aktów prawnych nie posługuje się pojęciem "terenów upraw rolnych". Z tego względu dla uzasadnienia zarzutu, że projektowany staw rybny narusza ustalenia m.p.z.p. i tym samym narusza art. 125 pkt 2 ustawy - Prawo wodne niezbędne jest wyjaśnienie przez organ II instancji, co należy rozumieć pod tym pojęciem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał również, że projektowana inwestycja wiąże się ze zmianą naturalnego ukształtowania terenu. Stwierdzenie to nie zasługuje na aprobatę, ponieważ z § 36 m.p.z. p. nie wynika, iżby ukształtowanie terenu było elementem planu. Ponadto organ nie wyjaśnił, w jaki sposób i w jakim zakresie inwestycja rzeczywiście wpłynie na dotychczasowe ukształtowanie terenu i że ten wpływ będzie ujemny. Sąd podkreśla, że w myśl art. 7 K.p.a. - organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę te doprecyzowuje art. 77 § 1 K.p.a. nakładając na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Reasumując, Sad stwierdza, że decyzja organu odwoławczego nie spełnia wymogu przekonującego uzasadnienia, który wynika z treści art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. Należy podkreślić, że zaskarżona decyzja, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. ma charakter merytoryczny, ponieważ zawiera orzeczenie co do istoty sprawy. Organ wydając takie rozstrzygnięcie nie dokonał żadnych niezbędnych w takiej sytuacji ustaleń faktycznych. W rezultacie, zaskarżona decyzja narusza powołane przepisy prawa procesowego (art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a.), bowiem bez prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, którego ustalenia powinny znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest możliwa ocena przyjętego przez organ toku rozumowania sprowadzającego się do konkluzji, że planowana inwestycja narusza zapisy planu miejscowego. Organ administracji ponownie rozpatrując sprawę, obowiązany będzie uwzględnić dostrzeżone uchybienia prawa procesowego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., ponownie orzekając w tej sprawie wyjaśni skarżącemu powody, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia. Objaśnienie skarżącemu tej kwestii, pozwoli na pełną ocenę prawidłowości motywów, jakimi kierował się organ odwoławczy w tej sprawie. Organ powinien mieć na uwadze, że jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Stwierdzone uchybienia uzasadniają konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku uprawnionego podmiotu.