II SA/Gl 1454/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. "A" spółka z o.o. w W. dokonała zgłoszenia budowy stacji przekaźnikowej [...] w postaci masztu antenowego o wysokości 11,5m wraz z antenami radiowymi oraz szafy telekomunikacyjnej. Jako podstawę zgłoszenia budowy masztu spółka wskazał przepis art. 30 ust.1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, natomiast w stosunku do szafy telekomunikacyjnej przepis art. 30 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust.1 pkt 7 Prawa budowlanego. Pismem z dnia [...] r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie "B" oraz T. i J. L. poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. o zamontowaniu na maszcie trzech anten sektorowych nie objętych zgłoszeniem. Na tej podstawie wszczęte zostało postępowanie administracyjne - w pierwszej kolejności w sprawie wstrzymania z urzędu prac budowlanych, a następnie wydania nakazu rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej. Postępowanie prowadzone było zarówno przed organami architektoniczno- budowlanymi jak i przed organami nadzoru budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB w J. wstrzymał roboty budowlane. Następnie inwestor pismem z dnia [...] r. zawiadomił PINB o przywróceniu masztu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem, co zostało potwierdzone wynikami kontroli, którą przeprowadził PINB w dniu [...] r. Decyzją z dnia [...] r. PINB w J. umorzył postępowanie w sprawie odstępstw od projektu. W dniu [...] r. PINB w J. zawiadomił strony, że wszczął postępowanie w sprawie rozbiórki stacji bazowej, w związku z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Gl 1110/08, który uchylił wcześniejsze postanowienie PINB-u, o przekazaniu sprawy w tym zakresie Wojewodzie [...]. W dniu [...] r. PINB w J. przeprowadził kontrolę w miejscu inwestycji i ustalił, że na maszcie zamontowano 6 anten sektorowych i jedną antenę radioliniową, natomiast na dachu budynku zamontowana została szafa telekomunikacyjna. Postanowieniem dnia [...] r. PINB w J. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego konstrukcji wsporczej masztu, uwzględniającej oddziaływanie na środowisko. Inwestor kilkakrotnie uzupełniał dokumenty, w tym czasie organ uzyskał informację z Urzędu Miasta J., że przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i znajduje się na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] r. PINB w J. umorzył postępowanie w sprawie wydania nakazu rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej (bezprzewodowej stacji przekaźnikowej) operatora sieci [...], kod stacji JAW 0011, usytuowanej na dachu pawilonu przy ulicy [...] w J., wybudowanej na podstawie zgłoszenia z dnia [...] r. przez "A" Spółkę z o.o. w W. W podstawie prawnej tej decyzji powołał art. 104 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyniku rozpoznania złożonego odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia "A" Spółka z o.o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 25 maja 2011r. sygn. akt II SA/Gl 1251/10 skargę oddalił, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 marca 2013r. sygn. akt II OSK 2310/11 oddalił również wniesioną przez spółkę "A" skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB w J. zawiesił postępowanie, które to postanowienie na skutek wniesionego zażalenia zostało postanowieniem [...] WINB z dnia [...] r. uchylone. Pismem z dnia [...] r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie "B" wniosło skargę na bezczynność PINB w J., w wyniku rozpoznania której WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 marca 2012r. sygn. akt II SAB/Gl 55/11 uwzględnił skargę i zobowiązał organ do wydania w terminie 60 dni orzeczenia w sprawie. W dniu [...] r. PINB w J. przeprowadził kolejną kontrolę w trakcie której ustalił, że ujawniony wcześniej stan faktyczny nie uległ zmianie. W związku z czym w dniu [...] r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania, która to decyzja w wyniku wniesionego odwołania została uchylona decyzją [...] WINB z dnia [...] r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy PINB w J umożliwił stronom zapoznanie się z aktami sprawy i kolejny raz decyzją z dnia [...] r. umarzył postępowanie wskazując, że roboty zostały wykonane w oparciu o zgłoszenie, więc nie można stosować przepisu art. 48 prawa budowlanego, jedynie mogłyby mieć zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Ponadto PINB wskazał, że nie stwierdził również obejścia prawa, bo inwestor przedłożył pełną dokumentację. Nadto przedmiotowa inwestycja nie wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i brak jest prawnych możliwości nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Odwołanie od tej decyzji wnieśli: J. i T. L. oraz Stowarzyszenie "B" wskazując, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym obiekcie wymagała wydania pozwolenia na budowę. Wymagała również wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto wskazali, że dokumentacja inwestora nie uwzględniała obowiązku badania kumulacji pola elektromagnetycznego, a rozpoczęcie realizacji inwestycji na podstawie zgłoszenia miało na celu obejście prawa. Decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując, że organ nie wyjaśnił jednoznacznie istotnych kwestii mających wpływ na wyniki postępowania, a umorzenie sprawy w tej sytuacji uznać należało za przedwczesne. Organ wskazał również, że po umorzeniu postępowania decyzją z dnia [...] r. nastąpiła zmiana stanu faktycznego, bowiem inwestor ponownie na maszcie umieścił anteny sektorowe. Nadto z dziennika budowy i oceny technicznej wynika, że wykonano prace budowlane polegające na likwidacji dwóch otworów okiennych, rozebraniu części ścianek kolankowych oraz wylano żelbetowe filary, co zwiększyło obciążenie fundamentów, do czego organ I instancji w ogóle się nie odniósł. W ocenie [...] WINB inwestor przekroczył zakres zgłoszenia. Wskazał również, że prawomocna decyzja z [...] r. dotyczyła tylko masztu a obecne postępowanie dotyczy budowy całości zamierzenia inwestycyjnego. W tej sytuacji zmiany stanu faktycznego powoduje zmianę przedmiotu sprawy. Zdaniem [...] WINB organ I instancji nie odniósł się również do budowy szafy telekomunikacyjnej na dach budynku, w sytuacji gdy przepis powołany w zgłoszeniu dotyczy wolno stojących kabin telefonicznych, szaf i słupków telekomunikacyjnych, co może wskazywać na bezskuteczność zgłoszenia. Organ podzielił zarzut odwołujących się , że zgłoszenie w niniejszej sprawie można postrzegać jako mające na celu obejście prawa, nie przesądzając jednocześnie tej kwestii. Nadto stwierdził, że żądanie wniosku o nakazanie rozbiórki nie ogranicza postępowania w zakresie ustalenia, czy wykonane roboty budowlane nie naruszają prawa, w tym również w zakresie stosowania przepisów z art. 50-51 Prawa budowlanego. [...] WINB wskazał również, że organ I instancji powinien zająć się kwestią kumulacji parametrów anten zamontowanych na przedmiotowej stacji bazowej, wskazując na treść § 4 i § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła "A" Spółka z o.o. w W. zarzucając, że organ II instancji de facto przesądził o merytorycznej kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez spółkę. Ponadto wskazał na brak wszechstronnej i jednolitej oceny materiału dowodowego, w szczególności rozbieżności w stosunku do wcześniej wydanych decyzji, gdzie raz wskazuje , że mamy do czynienia z budową budowli, by następnie stwierdzić, że jest to przebudowa budynku. Zdaniem skarżących organ nie zastosował należycie przepisów wskazanych w zgłoszeniu robót, błędnie przyjął, że szafa telekomunikacyjna nie jest wolnostojąca, podczas gdy stanowi urządzenie instalowane na istniejącym obiekcie. Zdaniem skarżącej nie znajduje również zastosowania § 4 Rozporządzenia w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. potrzymał swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] r. r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie "B" zaprezentowało swoje stanowisko w sprawie, odnosząc się jednocześnie do zarzutów skargi. Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013r. r. pełnomocnik skarżącej Spółki wnosił i wywodził jak w skardze. Natomiast przedstawiciel uczestnika postępowania Stowarzyszenia "B" wniósł o oddalenie skargi wskazując, że organ I instancji po wydaniu przez [...] WINB zaskarżonej decyzji, ponownie umorzył postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, trzeba wskazać, iż wydana ona została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r., poz. 267). Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z art.138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ( patrz; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1597/12, LEX nr 1277990). Trafnie podkreślano w piśmiennictwie, że brak wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223). Według W. Dawidowicza "dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje w tych warunkach, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy będzie korzystał z powyższego artykułu z reguły w tych wypadkach, kiedy przewiduje uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej we własnym zakresie" (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223-225). Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja nie narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego w ocenie Sądu zaskarżona decyzja, która wbrew twierdzeniom skarżącej nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można bowiem nie zgodzić się z oceną organu odwoławczego, iż sprawa nie została przygotowana do merytorycznego rozstrzygnięcia, nie zostały bowiem w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnione i ustalone wszystkie okoliczności sprawy, wskazane wyraźnie w kwestionowanej decyzji organu odwoławczego. Zgodzić się także przyjdzie z koniecznością ponownego przeanalizowania argumentów dotyczących kwalifikacji wykonanych prac, a przede wszystkim oceny ich legalności po jednoznacznym ustaleniu jaki obiekt został ostatecznie wykonany, a także jakie prace zostały faktycznie wykonane, z uwzględnieniem okoliczności na które wskazał [...] WINB w zaskarżonej decyzji. Dopiero w zależności od poczynionych ustaleń organ I instancji podejmie właściwy tryb postępowania i po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Bez znaczenia pozostaje natomiast fakt odmiennego zakwalifikowania przedmiotowych prac przez organ II instancji we wcześniejszej decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy zmianie uległy okoliczności stanu faktycznego, na co wprost wskazuje organ w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zasadnie zatem podkreślił organ odwoławczy, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez wyjaśnienie czy wykonane przez inwestora prace w związku z montażem szafy telekomunikacyjnej mieściły się w zakresie objętym zgłoszeniem oraz czy wykonane prace wraz z montażem masztu stanowiły realizację jednej inwestycji. Nadto organ I instancji winien odnieść się do § 4 rozporządzenia Ministra Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części, to organ odwoławczy zobligowany był na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Sąd nadto nie podziela stanowiska skarżącej, że przy wydaniu decyzji, doszło do naruszenia przepisów postępowania, w zakresie dotyczącym wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z zasadą pogłębionego zaufania obywateli do władzy publicznej tj. art. 7, art. 8 art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Organ II instancji, w sposób dokładny i wyczerpujący wyjaśniły wszystkie, istotne dla sprawy okoliczności i wydał decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, którą następnie należycie uzasadnił. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz.270 z późń. zm.)