I OSK 1472/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia WSA del. Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 22 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 786/13 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wielkopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz Wielkopolskiego Kuratora Oświaty kwotę 180 złotych (sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na opisaną w sentencji decyzję. Jak wskazano w jego uzasadnieniu decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], znak [...], Prezydent Miasta Poznań, na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. w systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. z 2004r. Nr 46, poz. 438), odmówił [...] Sp. z o.o. w Warszawie udzielenia zezwolenia na założenie Publicznego Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego "[...]" w Poznaniu. W jej uzasadnieniu podał, że postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku o zezwolenie na założenie i prowadzenie zaocznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych. Powołując się na uchwałę Rady Miasta Poznań z dnia 12 marca 2002 r., nr XXXII/952/III/2002, w której ustalono sieć publicznych szkół ponadgimnazjalnych, prowadzonych przez Miasto Poznań, wskazał, iż w toku prac nad ustalaniem kształtu tej sieci uwzględniono potrzeby rynku pracy, strategię rozwoju miasta, oczekiwania edukacyjne uczniów i słuchaczy, racjonalne wykorzystanie bazy i kadrę nauczycielską. Od chwili przyjęcia wymienionej uchwały, w wyniku zmian demograficznych, spadła liczba uczniów szkół ponadgimnazjalnych. Od 2008 r. do 2012 r. liczba ta zmniejszyła się o 300 uczniów, co stanowiło 12 oddziałów. Nastąpiły również zmiany w sieci szkół, polegające na utworzeniu, likwidacji lub zmianie adresu niektórych szkół, co znalazło swoje odzwierciedlenie w stosownych uchwałach Rady Miasta Poznania. Obecnie Miasto Poznań jest organem prowadzącym dla 5 liceów ogólnokształcących dla dorosłych. Organ podniósł przy tym, że stały spadek liczby uczniów i słuchaczy wpływa na sieć szkół i jest szczególnie dostrzegalny na poziomie szkół gimnazjalnych i ponadgimnazjalnych. Stosownie do treści uchwały Rady Miasta Poznań z dnia 04 września 2012 r., nr XXXVI/548/VI/2012, w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych na terenie Miasta Poznania, aktualna sieć publicznych szkół policealnych dla dorosłych jest wystarczająca i nie wymaga uzupełnienia, stanowiąc dostateczną ofertę edukacyjną. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka [...] wskazała, że wywody organu pierwszej instancji dotyczące szkół gimnazjalnych uznać należało za bezprzedmiotowe w kontekście rozpatrywanej sprawy dotyczącej zezwolenia na założenie szkoły licealnej. Wniosek był kompletny, a wszystkie wymogi w zakresie warunków lokalowych, wyposażenia szkoły, kwalifikacji nauczycieli i projektów przesłanych aktów zostały spełnione. Dokumentacja ta nie była również nigdy kwestionowana przez organ pierwszej instancji. Odwołująca się zauważyła ponadto, że organ nie dokonał ustaleń w zakresie weryfikacji spełnienia przesłanki "korzystności" utworzenia nowej szkoły. Ustalenia przezeń poczynione w tym zakresie są bowiem zbyt ogólne i niepełne, gdyż nie wskazano żadnego punktu odniesienia dla oceny tego aspektu. Wielkopolski Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 31 ust. 1 pkt 5a i art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną, utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta Poznania. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że prognoza demograficzna dla Miasta Poznania wskazuje na spadek liczby młodzieży na poziomie szkoły ponadgimnazjalnej, co wiąże się z koniecznością reorganizacji sieci szkół, a ponadto powoduje spadek ich liczby. Z informacji uzyskanych od dyrektorów tych szkół, sprawozdań do GUS-u z ostatnich lat oraz analizy istniejącej sieci szkół wynika, że zainteresowanie szkołami dla dorosłych maleje i ma tendencję spadkową. Istniejąca sieć szkół w Poznaniu zaspokaja w pełni istniejące potrzeby, o czym może świadczyć możliwość przyjęcia większej liczby słuchaczy przez istniejące szkoły (szkoły dysponują wolnymi miejscami), łączenie oddziałów w trakcie roku szkolnego ze względu na zmniejszającą się liczbę słuchaczy w poszczególnych oddziałach, brak naboru w niektórych szkołach ponadgimnazjalnych na pierwszy semestr roku szkolnego 2012/2013. Utworzenie nowej szkoły tego typu byłoby zatem nieekonomiczne i stanowiłoby poważne obciążenie dla budżetu miasta, przy czym nowa szkoła nie poprawiłaby oferty edukacyjnej Miasta Poznania, bo jest ono organem prowadzącym dla 5 liceów ogólnokształcących dla dorosłych, co jest wystarczające zważywszy na malejące potrzeby w tym zakresie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] Sp. z o.o. Wskazując na uchybienia przepisom prawa materialnego i procesowego, zaskarżonej decyzji zarzucono, że analiza korzystności założenia nowej szkoły powinna być dokonywana nie tylko z perspektywy Miasta Poznania, lecz także powiatu, województwa lub regionu. Do Poznania uczęszczają bowiem uczniowie z obszaru całego województwa, a nawet Polski. Odwołanie się jedynie do spadku liczby ludności miasta Poznania oraz malejącego zainteresowania szkołami dla dorosłych, co przekłada się na dostępne w tych szkołach wolne miejsce, nie powoduje, aby planowana szkoła nie była potrzebna, gdyż sama "korzystność" musi odnosić się do oferty programowej, bazy technodydaktycznej oraz poziomu nauczania. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia w istocie ograniczają możliwość wyboru placówki potencjalnym uczniom, determinując ją nie dostępną ofertą, lecz istnieniem wolnego miejsca w danej szkole. W ocenie skarżącej w sprawie nie wyjaśniono, dlaczego w przekonaniu organów oferta programowa [...] Sp. z. o.o. nie będzie stanowiła poprawy bazy edukacyjnej miasta. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił stan prawny istotny z punktu widzenia kontrolowanych decyzji, wskazując, iż główne wątpliwości nasuwają się na gruncie przepisu § 4 ust. 1 pkt 5 cytowanego wyżej rozporządzenia, a więc czy utworzenie szkoły stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w danej miejscowości, gminie, powiecie, województwie czy regionie. W tej materii zważył, iż organy administracji publicznej, odmawiając wydania wnioskowanego pozwolenia, prawidłowo powołały się na niekorzystną sytuację demograficzną Miasta Poznania, która wpływa negatywnie na liczbę uczniów zainteresowanych podjęciem edukacji na poziomie ponadgimnazjalnym. Na potwierdzenie powyższej tezy organy administracji orzekające w sprawie przedstawiły dane wskazujące, że od 2008 r. do 2012 r. liczba ta zmniejszyła się o 300 uczniów, co stanowiło 12 oddziałów. Z załączonych do akt sprawy informacji o liczbie słuchaczy i oddziałów w liceach ogólnokształcących dla dorosłych, według Systemu Informacji Oświatowej (SIO) na dzień 30 września danego roku, wynika ogólny spadek liczby osób zainteresowanych nauką w tego typu szkołach (k. 125 akt adm.). Zdaniem Sądu należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem organów, że utworzenie nowej szkoły ponadgimnazjalnej byłoby w tej sytuacji nieekonomiczne, a nowa szkoła nie poprawiłaby oferty edukacyjnej Miasta Poznania. Innymi słowy utworzenie kolejnej szkoły ponadgimnazjalnej dla dorosłych nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół, a zatem nie wystąpiła pozytywna przesłanka z art. § 4 ust.1 pkt 5 rozporządzenia. Obecna i powszechnie dostępna sieć zaocznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych zaspokaja bowiem w pełni istniejące potrzeby edukacyjne i nie wymaga uzupełnienia. Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska zawartego w skardze, że analiza przesłanki korzystnego uzupełnienia istniejącej sieci szkół powinna być dokonywana także z perspektywy powiatu poznańskiego lub województwa wielkopolskiego. Kluczowe znaczenie ma bowiem, zdaniem Sądu, obszar objęty zakresem zadań podmiotu zobowiązanego do prowadzenia szkół określonego rodzaju. Zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, rada powiatu ustala plan sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych oraz szkół specjalnych, z uwzględnieniem szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy prowadzące, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Mając zatem na uwadze, że Poznań jest miastem na prawach powiatu, brak było podstaw, w ocenie Sądu meriti, do rozszerzenia wspomnianej analizy na dalsze obszary. Sąd ten nie przychylił się również do stanowiska skarżącej Spółki, że organ w toku postępowania naruszył przepis art. 10 K.p.a, bowiem w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 14 grudnia 2012 r., w którym organ informuje stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy do dnia 14 stycznia 2013 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Wielkopolskiego Kuratora Oświaty przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż utworzenie Publicznego Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego "[...]" nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół w Poznaniu, b) art. 134 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 K.p.a., co doprowadziło do błędnego uznania, iż zaskarżona decyzja Wielkopolskiego Kuratora Oświaty nie narusza prawa, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną, poprzez jego błędną wykładnię będącą powieleniem błędnej wykładni wskazanego przepisu przez organ administracji, polegającej na stwierdzeniu, że utworzenie nowej szkoły ponadgimnazjalnej byłoby w obecnych realiach nieekonomiczne, a nowa szkoła nie poprawiłaby oferty edukacyjnej Miasta Poznań, która doprowadziła do uznania, iż po stronie skarżącej nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w tych przepisach, i przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, iż zaskarżona decyzja Wielkopolskiego Kuratora Oświaty jest zgodna z prawem, w sytuacji gdy poprawna wykładnia art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 cytowanego rozporządzenia z dnia 4 marca 2004 r. doprowadziłaby do uchylenia tej decyzji, jako wadliwej z uwagi na niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka postulowała uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wielkopolskiemu Kuratorowi Oświaty oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchybił przepisowi art. 145 § 1 ust. 1 pkt c P.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania przez Wielkopolskiego Kuratora Oświaty, tj. art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a., które to naruszenia mają istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do nieuwzględnienia skargi. W związku z powyższym bezpodstawnie zastosował również art. 151 P.p.s.a. oddalając skargę. Ponadto, mając na uwadze art. 134 § 1 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu winien rozstrzygnąć sprawę wszechstronnie w jej granicach, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi. Odnosząc się do wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, że organy administracji publicznej konsekwentnie powoływały się na niekorzystną sytuację demograficzną Miasta Poznań, co z kolei miało negatywnie wpływać na liczbę uczniów zainteresowanych podjęciem edukacji na poziomie ponadgimnazjalnym. Tak przedstawioną argumentację uznał za niewystarczającą, gdyż wbrew twierdzeniom organów, niekorzystna sytuacja demograficzna Miasta Poznań nie przekłada się w sposób jednoznaczny na redukcję liczby uczniów we wszystkich publicznych szkołach policealnych dla dorosłych. Ponadto Sąd pierwszej instancji w pełni przyjął argumentację organów orzekających w sprawie, które nie zbadały dostatecznie czy realizacja wniosku skarżącej Spółki przyczyni się do korzystnego uzupełnienia istniejącej sieci szkół. Przyjęte zostało jedynie kryterium ilościowe, a więc liczba osób zainteresowanych kształceniem się, przy jednoczesnym i całkowitym pominięciu kryterium jakościowego. Materiał zebrany w aktach sprawy nie pozwala zatem na jednoznaczne ustalenie, na ile zawody, w jakich planowana szkoła miałaby kształcić uczniów, są pożądane na rynku pracy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie zostało także wyjaśnione, czy na terenie Miasta Poznań nie funkcjonują już szkoły oferujące taki sam lub podobny do zaproponowanego przez skarżącą typ wykształcenia. Nie sprawdzono również, jakie rodzaje zawodów cieszą się zainteresowaniem potencjalnych uczniów lub czy istnieją inne przesłanki, które wskazywałyby na atrakcyjność nowej szkoły. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Wielkopolskiego Kuratora Oświaty wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, nie zgadzając się z podniesionymi zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Wpierw jednak należy ocenić zasadność zarzutów podniesionych w granicach podstawy uchybień procesowych. Są one nietrafne. Powołany w skardze kasacyjnej przepis ustrojowy nie może motywować tej podstawy, co jest już utrwalone w orzecznictwie. Reguluje on kognicję sądów administracyjnych, stanowiąc o sposobie sprawowania przezeń wymiaru sprawiedliwości, w tym kontroli legalności poddanych pod ich osąd aktów (art. 1 § 1 i 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych). Niepodobna z tego przepisu wywieść skutecznego zarzutu przeciwko zaskarżonemu wyrokowi, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu był właściwy w sprawie, dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w ramach przyznanych mu uprawnień. Nie wykroczył poza ustawowy ich zakres i uprawnień tych nie nadużył. To zaś, czy efekt tej kontroli był prawidłowy, a więc czy słusznie oddalono skargę, nie może być przedmiotem tego rodzaju zarzutów. Nawet wówczas, gdy podważa się zasadność zastosowania art. 151 i niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepisy te regulują sposób rozstrzygnięcia sądu w konkretnych wypadkach, przeto do ich naruszenia mogłoby dojść wówczas, gdyby w danym stanie faktycznym i prawnym podjęte rozstrzygnięcie nie odpowiadało określonej w nich formie, albo treści dyspozycji, przy czym wówczas konieczne byłoby powiązanie ich z innymi przepisami tej ustawy. Tak się w sprawie nie stało, bo w tej materii skarga kasacyjna wskazała tylko na pominięcie przez Sąd meriti uchybień przez organ przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonane przezeń ustalenia faktyczne i rozważania prawne są adekwatne do ogólnych i szczególnych obowiązków nałożonych na sądy administracyjne. W tym miejscu godzi się zważyć, iż organ zgromadził kompletny materiał dowodowy i wyjaśnił sprawę do rozstrzygnięcia, toteż Sąd I instancji miał podstawę faktyczną do orzekania. Kwestionowanie oceny tego materiału i podciągnięcia faktów pod właściwy przepis prawa nie może nastąpić w ramach tego zarzutu. Jeśli więc zważyć, iż skarżąca kasacyjnie Spółka nie podała, jakie to jeszcze dowody i okoliczności winny zostać wzięte pod rozwagę przez Sąd Wojewódzki, trudno obronić zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Odeprzeć trzeba również powiązany z nim zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a jedynie przed organami administracyjnymi. Sądy administracyjne procedują w oparciu o przepisy przywołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą zatem zostać naruszone przez sądy administracyjne, a co najwyżej mogą być wskazane jako naruszone przez organ, którego to naruszenia nie dostrzegł sąd administracyjny. Ponieważ stanowisko Sądu pierwszej instancji należy uznać za trafne, wadliwość tego wytyku wynikać będzie również z poniższych rozważań. Przechodząc zatem do rozpoznania podstawy naruszenia prawa materialnego podnieść należy, iż w myśl art. 5 ust. 5a ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, w tym z oddziałami integracyjnymi, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego oraz placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-5 i 7, z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy do zadań własnych powiatu, z zastrzeżeniem ust. 3c. Zaś art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty stanowi, że założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu, a w przypadku szkół artystycznych - zezwolenia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Powyższa regulacja prawna znajduje potwierdzenie na gruncie ustaw samorządowych, tj. odpowiednio art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.). Z porównania przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie edukacji publicznej należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego (w rozpoznawanym tu przypadku do Miasta Poznań, wykonującego zadania powiatu). Natomiast pozostałe osoby prawne lub osoby fizyczne pełnią w zakresie zaspakajania tych potrzeb tylko funkcję uzupełniającą. Przy tym ocenę, czy utworzenie szkoły stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół danego rodzaju ( art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty) w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie, ustawodawca pozostawił właściwym organom jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc, że ma być ona dokonana według kryteriów określonych w § 4 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 4 marca 2004 r. Użyte w tym przepisie (pkt 5) kryterium, zgodnie z którym tworzenie szkół publicznych przez osoby prawne i fizyczne ma korzystnie uzupełniać sieć szkół na danym terenie jest zwrotem prawnie niedookreślonym. Na jego treść składa się zatem wiele okoliczności faktycznych, których spełnienie daje się ustalić dopiero na gruncie rozpoznawanej sprawy. W szczególności należą do nich zarówno względy o charakterze demograficznym, jak i o charakterze fiskalnym. Te pierwsze dlatego, że sieć szkół danego rodzaju ma zaspakajać potrzeby edukacyjne miejscowej wspólnoty samorządowej. Nie ma więc sensu tworzenia nowego liceum, jeżeli w dotychczas istniejących jest taka ilość miejsc, która wystarcza dla wszystkich chętnych. Zatem w sytuacji, gdy istniejąca w Poznaniu sieć liceów prowadzonych przez samorząd terytorialny jest dostateczna, a nawet są w nich wolne miejsca, to nie może być uznany za zasadny argument odwołujący się - do niczym zresztą nie uprawdopodobnionego - twierdzenia, że tworzenie szkół publicznych przez podmioty prywatne będzie sprzyjało poprawie warunków kształcenia. Równie istotne w rozpoznawanej sprawie jest kryterium fiskalne. Pamiętać bowiem trzeba, że szkoły i placówki publiczne utworzone na podstawie zezwolenia wskazanego w art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, chociaż z administracyjnoprawnego punktu widzenia mają charakter szkoły publicznej, to w dalszym ciągu są własnością prywatną. Tymczasem, jak stanowi art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, szkoły publiczne prowadzone przez osoby fizyczne bądź prawne otrzymują na każdego ucznia dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Zatem łożenie na te szkoły środków publicznych, czy też ujmując to ściślej pieniędzy podatnika, ma sens - w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 cytowanego rozporządzenia i art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty - jedynie wtedy, kiedy istniejąca na danym terenie sieć szkół państwowych i będących własnością jednostek samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej. W niniejszej sprawie, zarówno w interesie społecznym, jak i w słusznym interesie obywateli nie mieściło się wydanie zezwolenia na utworzenie Publicznego Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego "[...]" w Poznaniu. Trzeba na koniec dodać, że trafnie ocenił Sąd meriti zakres miejscowy analizy powyższych czynników, jak również kwestię jakościową proponowanego kształcenia, czyli materię zawodów oferowanych potencjalnym chętnym. Skarżąca kasacyjnie nie zdołała podważyć trafności tego stanowiska. Wyrażony obecnie pogląd jest zbieżny z przedstawionym przez Sąd Kasacyjny poglądem w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/14 (publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).