II SA/Po 786/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej; oddala skargę Decyzją nr (...) z dnia (...) stycznia 2013 r., znak (...), Prezydent Miasta P., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a." oraz art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. w systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 04 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. z 2004 r. Nr 46, poz. 438), odmówił "A" Sp. z o.o. w W. udzielenia zezwolenia na założenie Publicznego Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego "A" w P. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że pismem z dnia (...) września 2012 r. J. Ł. – Prezes Zarządu "A" Sp. z o.o. wystąpił o wydanie zezwolenia na założenie i prowadzenie zaocznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, które miałoby funkcjonować w budynku przy ul. (...) w P. Pismami z dnia (...) listopada 2012 r. oraz (...) grudnia 2012 r. organ wezwał wnioskodawcę do usunięcia stwierdzonych braków formalnych. Następnie organ wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania wnioskodawcy umożliwiono zapoznanie się ze zebranym materiałem dowodowym, w tym z (1) prognozami demograficznymi P. i powiatu p., (2) przewidywaniami dotyczącymi liczby uczniów i oddziałów w latach 2005-2015 w poszczególnych typach szkół, (3) uchwałą w sprawie Strategii Rozwoju Miasta do 2030 r. oraz (4) danymi o liczbie słuchaczy i oddziałów w liceach ogólnokształcących dla dorosłych w latach 2008 – 2012 r. Organ zauważył przy tym, że na podstawie uchwały Rady Miasta ustalono sieć publicznych szkół ponadgimnazjalnych, prowadzonych przez Miasto. W toku prac nad ustalaniem kształtu tej sieci uwzględniono potrzeby rynku pracy, strategię rozwoju miasta, oczekiwania edukacyjne uczniów i słuchaczy, racjonalne wykorzystanie bazy i kadrę nauczycielską. Od chwili przyjęcia wymienionej uchwały, w wyniku zmian demograficznych, spadła liczba uczniów szkół ponadgimnazjalnych. Od 2008 r. do 2012 r. liczba ta zmniejszyła się o 300 uczniów, co stanowiło 12 oddziałów. Nastąpiły również zmiany w sieci szkół, polegające na utworzeniu, likwidacji lub zmianie adresu niektórych szkół, co znalazło swoje odzwierciedlenie w stosownych uchwałach Rady Miasta. Obecnie Miasto P. jest organem prowadzącym dla 5 liceów ogólnokształcących dla dorosłych. Organ podniósł przy tym, że stały spadek liczby uczniów i słuchaczy wpływa na sieć szkół i jest szczególnie dostrzegalny na poziomie szkół gimnazjalnych i ponadgimnazjalnych. Zgodnie natomiast z uchwałą nr w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych na terenie Miasta, aktualna sieć publicznych szkół policealnych dla dorosłych jest wystarczająca i nie wymaga uzupełnienia, stanowiąc dostateczną ofertę edukacyjną. Pismem z dnia (...) lutego 2013 r. "A" Sp. z o.o. odwołał się od powyższej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) stycznia 2013 r., zarzucając jej naruszenie: (1) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a w szczególności korzyści wynikających z powstania nowej szkoły oraz odniesienia się w uzasadnieniu jedynie ogólnikowo do szkół ponadgimnazjalnych i do gimnazjów, a nie do konkretnej szkoły, (2) art. 58 ust. 3 powołanej ustawy o systemie oświaty w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 04 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną poprzez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie przedmiotowego pozwolenia, (3) § 4 ust. 1 pkt 5 powołanego powyżej rozporządzenia poprzez niezbadanie w odniesieniu do jakich warunków przesłanka korzystnego wpływu założenia nowej szkoły została ustalona, a także braku zbadania korzystnego wpływu nowej szkoły w skali powiatu i województwa. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia (...) września zwrócił się o wydanie zezwolenia na założenie publicznego zaocznego liceum ogólnokształcącego, załączając komplet wymaganych dokumentów. Organ I instancji uznał jednakże, że obecna sieć szkół ponadgimnazjalnych dla dorosłych na terenie Miasta jest wystarczająca, nie wymaga uzupełnienia i stanowi dostateczną ofertę edukacyjną. Nie wskazano jednak, czy spadek liczby uczniów odnosi się do liceów czy do innych szkół. Jak wyjaśniono, zawarte w decyzji wywody dotyczące szkół gimnazjalnych uznać należało za bezprzedmiotowe w kontekście rozpatrywanej sprawy. Wniosek skarżącego był kompletny, a wszystkie wymogi w zakresie warunków lokalowych, wyposażenia szkoły, kwalifikacji nauczycieli i projektów przesłanych aktów zostały spełnione. Dokumentacja ta nie była również nigdy kwestionowana przez organ I instancji. Skarżący zauważył ponadto, że organ I instancji nie dokonał w zasadzie ustaleń w zakresie weryfikacji spełnienia przesłanki korzystności utworzenia nowej szkoły. Ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ są bowiem zbyt ogólne i niepełne, gdyż nie wskazano żadnego punktu odniesienia dla oceny korzystności wnioskowanej szkoły. Tym samym rozważania te nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Kurator Oświaty decyzją z dnia (...) kwietnia 2013 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 31 ust. 1 pkt 5a i art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 04 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść przepisów regulujących procedurę zakładania szkoły przez osoby prawne i fizyczne, wyjaśniając następnie, że prognoza demograficzna dla Miasta wskazuje na spadek liczby młodzieży na poziomie szkoły ponadgimnazjalnej, co wiąże się z koniecznością reorganizacji sieci szkół, a ponadto powoduje spadek liczby szkół ponadgimnazjalnych. W P. działa już sieć szkół publicznych obejmująca szkoły ponadgimnazjalne. Z informacji uzyskanych od dyrektorów tych szkół, sprawozdań do GUS-u z ostatnich lat oraz analizy istniejącej sieci szkół wynika, że zainteresowanie szkołami dla dorosłych maleje i ma tendencję spadkową. Istniejąca sieć szkół w Mieście P. zaspokaja w pełni istniejące potrzeby, o czym może świadczyć możliwość przyjęcia większej liczby słuchaczy przez istniejące szkoły (szkoły dysponują wolnymi miejscami), łączenie oddziałów w trakcie roku szkolnego ze względu na zmniejszającą się liczbę słuchaczy w poszczególnych oddziałach, brak naboru w niektórych szkołach ponadgimnazjalnych na pierwszy semestr roku szkolnego 2012/2013. Utworzenie nowej szkoły ponadgimnazjalnej byłoby zatem nieekonomiczne i stanowiłoby poważne obciążenie dla budżetu miasta, przy czym nowa szkoła nie poprawiłaby oferty edukacyjnej Miasta P. Konkluzję tę potwierdzają wykazy szkół policealnych i policealnych dla dorosłych wedle stanu na dzień (...) września 2012 r., ustalone na podstawie Systemu Informacji Oświatowej (SIO), jak i prognoza demograficzna dla Miasta P. na lata 2003-2030. Zmiany demograficzne będą miały z kolei silny wpływ na rynek pracy, szkolnictwo, popyt na usługi dla osób starszych i kondycję finansową miasta. Spadek liczby mieszkańców jest także zakładany w ramach Strategii rozwoju Miasta P. do 2030 r. W tym zakresie prognozuje się, że liczba ludności w wieku przedprodukcyjnym (do 17 lat) zmniejszy się w 2030 r. o 15% w porównaniu do liczebności notowanej w 2007 r. Organ II instancji ustalił także, że obecnie Miasto P. jest organem prowadzącym dla 5 liceów ogólnokształcących dla dorosłych. Wszystkie te szkoły dysponują wolnymi miejscami dla osób zainteresowanych kształceniem, posiadają odpowiednią bazę techniczną i zatrudniają wykwalifikowaną kadrę dydaktyczną. Niemniej, zainteresowanie szkołami dla dorosłych maleje i ma tendencję spadkową, co przesądza, że obecna liczba szkół zaspokaja w pełni potrzeby edukacyjne i nie wymaga uzupełnienia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "A" Sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: (1) art. 10 K.p.a. poprzez nieinformowanie o czynnościach podejmowanych w postępowaniu, co w konsekwencji uniemożliwiło powołaną ochronę interesów skarżącego poprzez wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; (2) art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a w szczególności korzystności prowadzenia szkoły i jej bazy techniczno-dydaktycznej, oraz odnoszenia uzasadnienia jedynie ogólnikowo do szkół ponadgimnazjalnych i do gimnazjów, a nie do konkretnej szkoły; (3) art. 58 ust. 3 powołanej ustawy o systemie oświaty w zw. z § 4 rozporządzenia z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną poprzez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie przedmiotowego pozwolenia, (4) § 4 ust. 1 pkt 5 powołanego powyżej rozporządzenia poprzez niezbadanie w odniesieniu do jakich warunków przesłanka korzystności założenia nowej szkoły została ustalona. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że analiza korzystności założenia nowej szkoły powinna być dokonywana nie tylko z perspektywy Miasta P., lecz także powiatu, województwa lub regionu. Do P. uczęszczają bowiem uczniowie z obszaru całego województwa, a nawet Polski, co należy uwzględnić przy ocenie korzystności zakładania nowej szkoły. Organ II instancji ograniczył się tymczasem w do podkreślenia faktu spadku liczby ludności P. oraz niekorzystnej prognozy demograficznej. Wskazano, że organy administracji rozpoznając przedmiotową sprawę nie odniosły się do przesłanki "korzystności" w sposób uzasadniający brak jej spełnienia przez skarżącego w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącej, korzystne uzupełnienie, o jakim mowa w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną należy interpretować jako dopełnienie czegoś w sposób przynoszący pożytek. Odwołanie się jedynie do spadku liczby ludności miasta P. oraz spadek zainteresowania szkołami dla dorosłych, co przekłada się na dostępne w tych szkołach wolne miejsce, nie powoduje, aby planowana szkoła nie była korzystna, gdyż sama "korzystność" musi odnosić się do oferty programowej, bazy technodydaktycznej oraz poziomem nauczania. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia w istocie ograniczają możliwość wyboru placówki potencjalnym uczniom, determinując ich wybór nie dostępną ofertą, lecz istnieniem wolnego miejsca w danej szkole. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono, dlaczego, w przekonaniu organów, oferta programowa "A" nie będzie stanowiła poprawy oferty edukacyjnej miasta. W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy udzielenia zezwolenia na założenie Publicznego Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego "A" w P. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z art. 58 ust. 3 powołanej ustawy, założenie szkoły lub placówki przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu, a w przypadku szkół artystycznych – zezwolenie ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Procedura uzyskania takiego zezwolenia została przy tym określona w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 04 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną. Jak wynika z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zezwolenie na założenie szkoły jest udzielane, jeżeli: (1) statut lub inny dokument stanowiący podstawę funkcjonowania osoby prawnej będącej założycielem przewiduje prowadzenie przez nią działalności oświatowej, (2) projekt aktu założycielskiego i projekt statutu szkoły lub placówki publicznej są zgodne z przepisami cytowanej ustawy i aktów prawnych wydanych na jej podstawie, (3) warunki lokalowe i wyposażenie szkoły lub placówki publicznej w pomoce dydaktyczne i sprzęt zapewniają realizację statutowych zadań szkoły lub placówki publicznej, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki, (4) nauczyciele posiadają kwalifikacje wymagane do zatrudnienia w szkole lub placówce publicznej danego typu lub rodzaju, (5) utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie, (6) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe – proponowany zawód lub zawody są zgodne z klasyfikacją zawodów szkolnictwa zawodowego, określoną w odrębnych przepisach, a (7) w przypadku liceum profilowanego – proponowany profil lub profile kształcenia ogólnozawodowego są zgodne z profilami kształcenia ogólnozawodowego, określonymi w odrębnych przepisach. Główne wątpliwości na tle rozpatrywanej sprawy wzbudziło przede wszystkim spełnienie przesłanki, o jakiej mowa w § 4 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia, a więc ustalenie, że utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Co istotne, ustawodawca nie precyzuje, na czym ma polegać korzystne uzupełnienie sieci szkół poprzez założenie nowej szkoły. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśnia się przy tym, że brak jest podstaw do badania – przy ocenie czy założenie szkoły będzie stanowić korzystne uzupełnienie sieci szkół – innych przesłanek takich jak warunki lokalowe, wyposażenie w pomoce naukowe i księgozbiór, podstawy programowe i kwalifikacje kadry (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 146/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.ogv.pl). Stąd, przy udzielaniu zezwolenia na założenie szkoły publicznej trzeba przede wszystkim rozważyć, czy utworzenie nowej szkoły publicznej stanowić korzystne uzupełnienie istniejącej sieci szkół danego typu na określonym obszarze, objętym zakresem zadań podmiotu, zobowiązanego do prowadzenia szkół określonego rodzaju. W przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej odmawiając wydania wnioskowanego pozwolenia powołały się na niekorzystną sytuację demograficzną Miasta P., która wpływa negatywnie na liczbę uczniów zainteresowanych podjęciem edukacji na poziomie ponadgimnazjalnym. Na potwierdzenie powyższej tezy przedstawiono dane wskazujące, że od 2008 r. do 2012 r. liczba ta zmniejszyła się o 300 uczniów, co stanowiło 12 oddziałów. Istotnie, z załączonych do akt sprawy danych o liczbie słuchaczy i oddziałów w liceach ogólnokształcących dla dorosłych, według Systemu Informacji Oświatowej (SIO) na dzień 30 września danego roku, wynika ogólny spadek liczby osób zainteresowanych nauką w tego typu szkołach (k. 125 akt adm.). Zdaniem Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że utworzenie nowej szkoły ponadgimnazjalnej byłoby w powyższej sytuacji nieekonomiczne, a nowa szkoła nie poprawiłaby oferty edukacyjnej Miasta P. Innymi słowy utworzenie kolejnej szkoły ponadgimnazjalnej dla dorosłych nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół, a zatem nie wystąpiła pozytywna przesłanka z art. § 4 ust.1 pkt 5 rozporządzenia. Obecna i powszechnie dostępna sieć zaocznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych zaspokaja bowiem w pełni potrzeby istniejące potrzeby edukacyjne i nie wymaga uzupełnienia. Sąd nie podziela również stanowiska zawartego w skardze, że analiza przesłanki korzystnego uzupełnienia istniejącej sieci szkół powinna być dokonywana także z perspektywy powiatu poznańskiego lub województwa wielkopolskiego. Kluczowe znaczenie ma bowiem obszar, objęty zakresem zadań podmiotu, zobowiązanego do prowadzenia szkół określonego rodzaju. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5 powołanej ustawy o systemie oświaty, rada powiatu ustala plan sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych oraz szkół specjalnych, z uwzględnieniem szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy prowadzące, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Mając zatem na uwadze, że P. jest miastem na prawach powiatu, brak było podstaw do rozszerzenia wspomnianej analizy na dalsze obszary. Takie stanowisko zostało również przyjęte w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 lutego 2011 r., III SA/Lu 404/10; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2006 r., I OSK 146/06; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 sierpnia 2006 r., II SA/Ol 274/06 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.ogv.pl). Brak jest również podstaw do uznania, aby organ w toku postępowania naruszył przepis art. 10 K.p.a. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia (...) grudnia 2012 r. (doręczone skarżącej w dniu (...) grudnia 2012 r. – k. 81 i 82 akt administracyjnych), w którym organ informuje stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy do dnia (...) stycznia 2013 r. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że w sprawie nie spełniona została przesłanka, o jakiej mowa w § 4 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną, gdyż szkoła, której dotyczył wniosek – zaoczne liceum ogólnokształcące dla dorosłych, nie stanowi korzystnego uzupełnienie sieci szkół w P. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.